10.3. Перспективы развития налоговых органов

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования»[56] вступил в силу 1 января 2007 г.

В Законе закреплены основные принципы налогового администрирования, которые, по мнению как налогоплательщиков, так и государственных органов власти, позволят решить главные вопросы современных налоговых отношений:

? регламент истребования и представления документов при проведении налоговых проверок;

? регламентирование процедуры выездной и камеральной налоговых проверок;

? применение санкций и уплата пеней;

? взаимодействие налоговых органов при реализации налогового администрирования;

? досудебное решение налоговых споров.

Тем не менее закрепление основополагающих принципов налогового администрирования не является предпосылкой к завершению процесса реформирования налоговых отношений. В одобренных на заседании Правительства РФ Основных направлениях налоговой политики в Российской Федерации на 2008–2010 гг.[57] отмечено, что проведенная в последние годы налоговая реформа – лишь первый шаг на пути формирования конкурентоспособной налоговой системы. И одно из основных направлений по решению поставленной задачи – совершенствование налогового администрирования.

Повышение эффективности налогового администрирования, начатое с внесения изменений в законодательство в 2006 г., в среднесрочной перспективе повлечет за собой и иные изменения. В частности, предполагается принятие следующих мер:

? совершенствование подходов к проведению налоговых проверок;

? повышение уровня информационного обеспечения и автоматизации налоговых органов;

? обеспечение информационного взаимодействия налоговых, таможенных, правоохранительных и иных органов;

? совершенствование системы государственной регистрации юридических лиц.

Правительством РФ определены основные направления, по которым предполагается развивать систему налогового администрирования в 2008–2010 гг.

1. Контроль трансфертного ценообразования в целях налогообложения (глава 11 настоящего учебника).

2. Введение института консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль организаций (глава 11 настоящего учебника).

3. Международное сотрудничество, интеграция в международные организации и соглашения, информационный обмен.

Среди вопросов по тем направлениям, которые должны быть урегулированы, Правительство РФ выделяет следующие:

? ужесточение правил о наличии обязательной документации, подтверждающей факт уплаты денежных средств контрагентам в случае сделок с компаниями, находящимися в юрисдикции налоговых гаваней (например, ограничения на отнесение к расходам сомнительных платежей);

? ограничение возможностей для манипуляций с использованием договоров об избегании двойного налогообложения путем распространения действия льгот, предусмотренных такими договорами, исключительно на реальных резидентов стран – сторон соглашения;

? регулирование вопросов противодействия недостаточной капитализации и введение ограничений на отнесение к расходам, учитываемым при обложении налогом на прибыль организаций, процентов по заемным средствам; в частности, предполагается рассмотреть возможность предоставления налоговым органам полномочий по переквалификации долговых обязательств компании во взносы в уставный капитал, что будет способствовать предотвращению попыток завышения размера расходов, учитываемых при формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций, за счет выплаты процентов по долговым обязательствам перед материнской компанией (по своей экономической сути такое долговое обязательство является взносом в уставный капитал – например, в тех случаях, когда размеры долговых обязательств перед компаний значительно превышают размер ее участия в уставном капитале компании);

? введение более строгих требований к отчетности о международных сделках и участии в иностранных дочерних компаниях;

? проведение совместных налоговых проверок и других скоординированных с другими странами мероприятий для обеспечения соблюдения закона (программ обучения, одновременно проводимых расследований, проектов обмена информацией, международной взаимопомощи в вопросах собираемости налогов);

? разработка и внедрение принципов выявления стран-«налоговых гаваней» в целях налоговой политики, создание и утверждение единообразного перечня «налоговых гаваней» в целях налогообложения;

? гармонизация законодательства и налоговой политики со странами СНГ в части акцизов и таможенных пошлин.

4. Государственная регистрация.

Позиция налоговых органов в области государственной регистрации заключается в следующем:

? в предоставлении регистрирующим органам права проверять фактические сведения об организации, т. е. сведения о нотариусе, который заверил документы, о паспортах, месте нахождения организации, дееспособности лиц, выступающих ее учредителями или руководителями, в частности, не дисквалифицировано ли лицо, претендующее на должность руководителя, согласие учредителей на создание юридического лица и собственника жилого помещения на использование его адреса в качестве адреса (места нахождения) юридического лица должно быть нотариально удостоверено, по мнению налоговых органов, если данное положение будет включено в Закон о госрегистрации, это позволит защитить интересы граждан и юридических лиц;

? законодательном закреплении положения о процедуре предварительной публикации сообщения о реорганизации, ликвидации юридического лица и других предстоящих изменениях;

? конкретизации и расширении перечня оснований для отказа в государственной регистрации;

? уточнении оснований для административной и уголовной ответственности заявителей за правонарушения в сфере государственной регистрации.

Изменения, внесенные в часть первую НК РФ, в значительной мере коснулись процедуры камеральной и выездных проверок, а также в целом прав и обязанностей налоговых органов. Изменения в налоговом законодательстве определили основные направления совершенствования работы налоговых органов, а именно[58]:

? расширение использования аналитических инструментов;

? совершенствование информационного обмена со сторонними организациями;

? изменение порядка проведения контрольных мероприятий.

Наиболее общим выводом стало то, что в результате акцент контрольной работы сместился на подготовительную работу, которая направлена на объективный отбор налогоплательщиков и определение основных направлений и форм налогового контроля. В процессе подготовительной работы производится предварительный анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и ее экономических результатов, уровня исполнения налоговых обязательств. Для повышения налоговой дисциплины необходимо развивать системный налоговый мониторинг исполнения налоговых обязательств налогоплательщиками: она должна обеспечиваться регулярным налоговым мониторингом и анализом всей информации, получаемой как от налогоплательщиков, так и из внешних источников. Это позволит исключить необоснованные претензии к налогоплательщикам, с одной стороны, и сконцентрировать внимание на тех налогоплательщиках, которые не исполняют свои налоговые обязательства в полном размере, – с другой[59].

Один из основных инструментов, необходимых для решения указанных задач, – развитие современных технологий налогового администрирования.

Важная составляющая процесса модернизации – проведение в промышленном режиме автоматизированных процедур камеральной налоговой проверки. Это тем более важно, что после изменений в НК РФ основным методом проведения камеральных проверок становится метод последующего контроля, в отличие от преобладавшего ранее метода текущего контроля. Предполагаемый перенос «центра тяжести» контрольной работы, проводимой налоговыми органами, с выездных налоговых проверок на камеральные позволит:

? повсеместно применять новые формы налоговых деклараций, их электронные форматы, инструкции по заполнению, внутридокументные и междокументные контрольные соотношения;

? использовать автоматизированные процедуры подсистемы камеральных проверок системы – (ЭОД) для привлечения дополнительных внешних информационных ресурсов таможенных органов, пограничной службы, органов ГИБДД и т. д.

Модернизация налоговых органов предполагает также внедрение новых форм взаимодействия с налогоплательщиками – создание операционных залов, переход на бесконтактные формы взаимодействия и др.

Важная задача – внедрение бесконтактных форм взаимодействия инспекции с налогоплательщиками в периоды сдачи налоговой и бухгалтерской отчетности. Для решения этой задачи организована сдача-прием налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по каналам связи.

Электронные технологии успешно внедряются в регионах России. Помимо формирования налоговых деклараций в электронном виде и загрузки их в налоговые информационные системы предстоит организовать:

? доступ налогоплательщиков к персональным ресурсам расчетов с бюджетом, результатам камеральных и выездных проверок и другой информации;

? проведение сверки в электронном виде с получением юридически значимых электронных актов сверки.

Таким образом, программа модернизации деятельности налоговых органов будет способствовать решению следующих задач:

? перехода на функциональную типовую структуру;

? организации типовых рабочих мест;

? массового обучения руководителей инспекций ФНС России, системных администраторов;

? технического дооснащения инспекций;

? модернизации локальных вычислительных сетей;

? внедрения новых форм взаимодействия с налогоплательщиками.

Совершенствование механизмов обеспечения поступления налогов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, усиление контроля над соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах со стороны ФНС России невозможно без создания автоматизированного банка данных с использованием информационных ресурсов внешних источников. В настоящее время активизирована работа по заключению межведомственных соглашений на федеральном уровне, предусматривающих создание и развитие органами МВД России, Минюстом России, Минимуществом России информационных ресурсов главным образом в электронном виде. Кроме того, объективно необходимо формирование информационной базы по земельным участкам и их правообладателям. Сегодня большое количество сотрудников налоговых органов занимаются обработкой (часто вручную) данных, получаемых из различных источников. Однако до 70 % информации возвращается на доработку, так как она не проходит форматно-логический контроль[60].

Как и в целом в экономике и управлении, современный этап развития налоговых органов характеризуется наличием ряда системных проблем, решение которых возможно лишь на базе эффективного использования информационных технологий. К ним относятся:

? непрерывное увеличение налогового документооборота;

? усложнение и постоянное изменение процедур налогового законодательства;

? огромные трудозатраты на обработку налоговых документов;

? низкая эффективность контрольной работы;

? концентрация основной налоговой информации на уровне налоговых инспекций;

? сосредоточение процедур налогового администрирования на уровне инспекций.

Эффективность и результативность решения указанных проблем в значительной степени определяются научно-техническим уровнем используемых информационных технологий. В связи с этим возникла объективная необходимость в перестройке автоматизированной системы на базе интегрированных архитектурных решений для обеспечения надлежащего уровня функциональной полноты, надежности, производительности и создания потенциала развития в соответствии с требованиями нормативно-методической базы налоговой политики[61].

На современном этапе развития налоговых органов в связи с усложнением и повышением трудоемкости контроля над правильностью исчисления действующих налогов (НДС, налог на прибыль, ЕСН, акциз), увеличением числа налогоплательщиков четко определилась целесообразность функциональной организации деятельности налоговых органов районного уровня. Это означает, что каждый отдел выполняет свои (специализированные) функции.

Преимущества функциональной организации деятельности районных налоговых инспекций в следующем:

? в использовании единых систем для всех видов налогов и всех налогоплательщиков;

? возможности оперативного просмотра всех сведений о налогоплательщике, которые накапливаются в банке данных инспекции;

? сокращении количества документальных проверок и дублирования однотипных процедур.

По мнению экспертов в области налоговых отношений, внедрение этого метода сопряжено с рядом трудностей. Во-первых, на стыках подразделений при функциональной структуре возникают рабочие вопросы, так как, исходя из сущности функциональной структуры, конечный результат и предшествующие ему процедуры разрываются по времени и исполнителю. Во-вторых, в налоговых органах существует нехватка высококвалифицированных специалистов. В-третьих, недостаточно подробно разработана методология функционального подхода к деятельности налоговых органов.

Эффективность работы сотрудников налоговой инспекции в значительной степени зависит от уровня автоматизации деловых процессов, от того, насколько комплексно и интенсивно используются автоматизированные информационные системы, насколько рационально организованы деловые процессы. В связи с чем особую актуальность приобретают следующие направления[62]:

? построение UML-моделей, визуализирующих структуру деловых процессов в районной налоговой инспекции;

? формализованный анализ функциональных операций, выполняемый в отделах налоговой инспекции, в результате позволит выявить и сократить долю дублирования функций при переходе к функциональным принципам организации налоговых инспекций;

? построение детализированного перечня функциональных операций, выполняемых сотрудниками отделов налоговой инспекции;

? проведение хронометражных и экспертных исследований для оценки трудозатрат при выполнении функциональных операций;

? определение статистических характеристик и законов распределения числа запросов на выполнение основных функциональных операций;

? выделение перечня наиболее трудоемких функциональных операций, на организацию выполнения которых руководителям налоговых инспекций следует обратить внимание, возможно, провести реорганизацию с целью снижения их трудоемкости;

? имитационное моделирование деловых процессов для прогнозирования трудозатрат при выполнении различных подмножеств функциональных операций.

Согласимся с группой ученых, экспертов в области налоговых отношений в том, что UML-модели – наиболее популярный инструмент для разработки объектно-ориентированных программных систем, стандарт в области создания программного обеспечения налогового администрирования. Они позволяют системным аналитикам представлять свое видение информационной системы в стандартной и легкой для понимания форме. Использование визуального подхода, UML-моделей принципиально меняет ситуацию, обеспечивает возможность исследовать и увидеть в процессе, что именно делает коллектив исполнителей и каждый конкретный исполнитель. Построенные UML-модели доступны для понимания той аудитории, для которой они созданы – и для непосредственных исполнителей, и для руководителей структурных подразделений. Важным является и то, что в дальнейшем их можно совершенствовать путем добавления деталей, более подробно раскрывающих содержание деловых процессов. Использование UML-модели информационной системы районной налоговой инспекции позволит прописать протекающие в системе процессы, конкретизировать их, структурировать представление предметной области для проведения анализа функциональной полноты существующих и проектирования новых систем автоматизации деятельности районной налоговой инспекции. Формализованный анализ функциональных операций отделов налоговой инспекции позволяет обнаружить и сократить долю дублирования функций при переходе к функциональным принципам организации работы налоговых инспекций, результаты имитационного моделирования – оценить эффективность различных вариантов организации деловых процессов, выявить наиболее трудоемкие функциональные операции налоговой инспекции и выработать рекомендации по совершенствованию информационной системы[63].

Важность вопроса моделирования деловых процессов в районной налоговой инспекции обусловлена необходимостью оптимизации организационно-функциональной структуры налоговых органов. В условиях развития налоговых отношений и продолжающейся реформы определение основных показателей работы налоговых органов, расчет нормо-часов и трудозатрат на реализацию деловых процессов налогового администрирования, четкая регламентация работы налоговых органов по направлениям налогового администрирования не представляются возможным. В связи с этим особую актуальность приобретает направление моделирования процессов налогового администрирования на базе приоритетов государственной налоговой политики.

Контрольные вопросы

1. Какие направления совершенствования налогового администрирования как концепции модернизации налоговых органов сегодня реализуются? Дайте свою оценку.

2. В чем преимущества функциональной организации деятельности районных налоговых инспекций?

3. Что такое UML-модели и каково их значение в повышении эффективности работы налоговой инспекции?