Неэффективность взаимного приспособления

Общим диагнозом наших проблем в области поиска решений посредством взаимного приспособления и адаптации требований сторон друг к другу является то, что ответственность за принятие решений становится чрезмерно раздробленной. Разработка политики все более переходит под формальную ответственность законодательных органов власти. Несколько десятилетий назад стало ясно, что инициатива находится в руках президента. Но он практически не в состоянии разрабатывать политику без взаимодействия с конгрессом, а конгресс в этом процессе зачастую предпочитает идти своей дорогой. Свой собственный образ действий в этом отношении выбирает и каждый отдельно взятый комитет конгресса, а также председатели этих комитетов. А федеральное правительство отказывается принимать на себя обязательства, которые, по его мнению, должны принять на себя правительства штатов. Они в ответ перекладывают ответственность на федеральное правительство. Процесс разделения заходит еще дальше. По ряду вопросов наиболее вероятным источником инициативы должны быть корпорация, профсоюз или какая-либо другая частная организация. Но рядовой гражданин часто не знает, с какой стороны можно ждать действий. Многие из нас, отчаявшись, не верят, что кто-либо проявит инициативу и начнет действовать, другие полагают, что, как только кто-нибудь предпримет попытку действовать, другой человек или организация встанут у него на пути.

Для кого-то заманчивым может выглядеть вывод, что модель-1 в конце концов можно считать вполне подходящей моделью общества. В самом деле, по каждой из новых коллективных проблем требуются «правильные» решения научно-технических вопросов, являющихся составными частями более крупной проблемы. Неправильные решения могут слишком дорого обойтись человечеству в будущем¹. Таким образом, необходимо, чтобы полиархические системы нашли новые методы применения научно-технических знаний и опыта на практике. Хотя для всех правительств это является старой проблемой, ее важность возрастает экспоненциально по мере того, как проблемы общества все больше и больше становятся результатом научно-технического прогресса. Ядерная опасность, загрязнение воздуха, дефицит энергетических ресурсов — все это последствия развития науки и техники^*.

Но для решения более крупных проблем по-прежнему нет той всезнающей элиты, которая является обязательным условием в модели-1. Таким образом, альтернативным выводом, к которому нас здесь отбрасывает — или к которому можно обоснованно подойти, сформулировав его традиционными методами, — является модель-2 со значительно усовершенствованными как аналитическими, так и интерактивными процессами разработки политики. Из того, что процесс взаимного приспособления может оказаться безуспешным, логически не следует, что этот процесс следует ликвидировать. Очевидной альтернативой является реструктуризация, перестройка этого процесса.

Каждый понимает, что рыночные взаимодействия необходимо перестраивать и реструктурировать — скажем, с помощью антимонопольного законодательства или путем осуществления других изменений в организации отраслевых рынков. Но перестройке процесса взаимоприспособления в качестве общей формулы совершенствования процесса разработки политики уделялось мало внимания. Пример того, как это можно сделать, мы можем взять из предыдущей главы. Специалисты-плановики могут оказаться участниками процесса разработки политики или в результате бесплодной попытки поднять разработку политики до стандартов модели-1, или с целью выступить в защиту, как мы сказали, эффективности решения и интересов сторон, не участвующих во взаимном приспособлении. Последнее — это роль, вполне осуществимая для экспертов в процессе взаимодействий в модели-2, и она включает задачи, которые мы только начали отделять от той видимой роли референтов, которую эксперты должны исполнять.

Но что же именно неверно, каковы недостатки тех фрагментированных взаимодействий, посредством которых производится разработка политики в США? Четко обозначив проблему, мы можем точнее определить направление поиска ее решения.

Один из недостатков, вероятно, является кардинальным. Это та легкость, с которой оппоненты какой-либо позитивной политики, разработанной для решения проблемы, могут воспрепятствовать ее проведению. Так или иначе, формально или неформально, «вето» распространены и применяются в полиархических системах очень широко. В Соединенных Штатах это очевидная практика. Хотя президент США не может заставить конгресс предпринять какие-либо инициативы, он может наложить «вето» на любую инициативу конгресса. Будучи в меньшинстве, члены сената или нижней палаты не могут принять положительного решения по какому-либо политическому вопросу, но могут парализовать его решение любой палатой конгресса. Ни одна из палат конгресса не имеет возможности насильно заставить другую одобрить какую-либо политику, но может наложить «вето» и воспрепятствовать деятельности друг друга уже одним бездействием. В каждой палате десятки комитетов не могут добиться никаких инициатив или какого-либо движения вперед, но каждый из них может остановить или приостановить процесс разработки законодательных решений. Так как наша система является федеральной, штаты в определенных вопросах могут остановить законодательный процесс на федеральном уровне. В других вопросах федеральное правительство может воспрепятствовать деятельности правительств штатов. В полиархической политике, для того чтобы внести законопроект, инициировать или изменить что-то, необходимо заручиться содействием коалиции. Остановка или блокировка нововведения — законная привилегия, которая предоставлена многим.

В наши дни «вето» оказывается еще большей угрозой из-за изменения характера социальных проблем и соответствующих перемен в оказываемом блокировками воздействии. В соответствии с одной из основных традиций демократического мышления считается, что правительство осуществляет руководство постоянным перераспределением привилегий, таких, как богатство и власть. Всегда есть претенденты, требующие увеличения своих привилегий, и другие претенденты, постепенно уступающие новичкам некоторую долю своих непропорционально широких привилегий. Что приобретает один, то теряет другой. В соответствии с наиболее современными взглядами, в настоящее время возрождающими старые традиции политической философии, вопросы распределения постепенно отходят на второй план. Все граждане теперь объединены общими заботами о мире, сохранении энергоресурсов, защите окружающей среды, экономической стабильности и другими общими или коллективными целями. Неудача в выработке политики подвергает риску все общество в целом. Теперь потеря одного человека становится потерей каждого.

Новая угроза сохранению полиархии заключается в том, что «вето» все более и более направлены не только против предложений по вопросам перераспределения, но против предлагаемых решений коллективных проблем. «Вето» на вопрос по перераспределению — скажем, по новым школьным бюджетам — приносит разочарование определенным группам. «Вето» на решение коллективной проблемы — скажем, по энергетической политике — может привести все общество на путь к катастрофе.

За пределами сложных процедур собственно правительства полномочия «вето» повсеместно находят еще более широкое применение. В значительной степени оно базируется на автономности коммерческого предприятия. Этим аспектом традиционные политологические дисциплины пренебрегают. В соответствии с требованиями рыночной экономики предприятие должно быть достаточно защищено в правовом отношении, чтобы иметь право сказать «нет» государству. Что еще важнее, его привилегированное положение позволяет ему препятствовать проведению политики, например, по вопросам предотвращения загрязнения окружающей среды, дефицита энергоресурсов, инфляции и безработицы, а также политики распределения дохода и благ. Как мы видели, бизнесменам нужно всего лишь убедить правительственных чиновников в том, что реформы нанесут ущерб бизнесу. Их «вето» обладает большой силой и имеет широчайшую сферу применения.

На то, как мало мы понимаем право «вето» и такое более широкое явление, как взаимные приспособления, указывает невозможность для нас — как преподносится в литературе по общественным наукам — представить себе взаимное приспособление или плюралистическую полиархическую систему без привилегий бизнеса. Ни одна из полиархических стран с рыночной экономикой никогда не применяла на практике плюрализм без непропорционально широкого участия бизнесменов, исполняющих двойную роль руководителей предприятий и членов непропорционально мощной электоральной группы и группы интересов. Едва ли когда-либо проводились исследования плюралистической системы, в которой бы представители бизнеса не имели права «вето» или их возможности его применения были бы сильно ограничены.

Насколько же масштабную реструктуризацию следует тогда проводить? С какими «вето» нужно бороться, а какие — разрешать? Здесь сравнение с процессом принятия решений в рыночной экономике может полностью изменить характер наших представлений о «вето». Как мы отмечали ранее, действующие рыночные системы имеют по крайней мере один большой предрассудок по отношению к инновациям. Покупатели и продавцы обычно свободно вступают в сделку, не принимая во внимание неблагоприятные эффекты, которые эта сделка может иметь для любых третьих сторон. Поэтому коммерческие предприятия могут свободно выводить на рынок новые товары и технологии, не обращая внимания на то, какие профессиональные навыки и ремесла, предприятия или сообщества они таким образом разрушают. Рыночным системам свойственны черты, в корне отличающие их от феномена «вето». В рыночной экономике даже крошечные меньшинства, состоящие из одного или нескольких членов, могут осуществить инновацию, но не могут прибегнуть к «вето».

Это любопытная ситуация. Если право «вето» так необходимо для полиархии, как традиционно принято считать, то почти наверняка мы найдем сравнимую картину и в рыночной экономике. Если, с другой стороны, относительное отсутствие «вето» в рыночной экономике и легкость проведения инноваций являются желательными во всех крупнейших и наиболее важных решениях, принимаемых корпорациями, не должны ли они быть желательными характеристиками, которые стоит распространить также и в полиархии? Общества с рыночной экономикой едва ли начали всесторонне обдумывать это несоответствие между различной ценностью «вето» и инициатив, которые они имеют в двух различных сферах. Есть также базовые сходства и различия, которые необходимо исследовать.

Нашей целью не является написание рецептов и рекомендаций, и мы занимаемся этим ровно настолько, насколько того требует рассмотрение проблемы «вето». Это проблема, которая в значительной мере проливает свет на возможность перестройки несоответствующей потребностям модели взаимоприспособления. Она также свидетельствует о том, что перестройка затрагивает основы политико-экономического строя.