2.7. Роль государственного стратегического управления в реализации концепций модернизации российской экономики

Следует отметить, что во всех теориях признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но системы, методы и формы стратегического государственного планирования как важнейшего инструментария этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без стратегических государственных планов, проектов и целевых программ и эффективного механизма их реализации невозможна.

К настоящему времени разработано много концепций модернизации российской экономики и отдельных социально-экономических процессов. Такими разработками активно занимаются коллективы ученых ведущих научно-исследовательских организаций и вузов России, международные организации, консалтинговые фирмы, фонды.

Профессор экономического факультета СПбГУ В. Т. Рязанов предложил в качестве целей стратегии экономической глобализации РФ следующее⁶⁵:

• сохранение многообразия культур и форм хозяйствования;

• защиту социальных ценностей и социально-экономических приоритетов в развитии мирового сообщества и стран от нарастающего тоталитаризма рынка как необходимых предпосылок перехода к более справедливому и экологически безопасному мировому устройству;

• поддержку введения налога на финансовые спекуляции (налог Тобина) и использование его в качестве источника формирования «Международного фонда развития»;

• введение международного контроля за перемещением прибыли, полученной иностранным капиталом в развивающихся странах;

• разработку Международной программы облегчения доступа продукции и услуг, создаваемых в «третьем мире» на мировые рынки и рынки развитых стран;

• проведение реорганизации мировой валютной системы, основанной на постепенном введении по-настоящему мировой резервной валюты.

Следует отметить, что социальные аспекты экономики в настоящее время являются одними из наиболее важных, но при этом наиболее сложно реализуемых из-за необходимости крупных финансовых затрат.

Проблемы государственного регулирования пытались также решить в «Концепции промышленной политики Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП)»⁶⁶.

Данная концепция, как показывает ее анализ, не содержит конкретных механизмов государственного стратегического планирования, а скорее является идеологической. Она акцентирует внимание на интегрированных бизнес-группах на базе уже существующих крупных корпораций. Интегрированные бизнес-группы (ИБГ) образуются на основе стратегических альянсов энергетического и сырьевого секторов экономики, которые могут успешно войти в процессы глобализации. Ключевым принципом является признание крупного бизнеса в качестве важнейшего субъекта повышения конкурентоспособности страны как основы национальной промышленной политики.

Принципы промышленной политики предусматривают⁶⁷:

• системность промышленной политики: проблемы – ценности и критерии – меры и решения – механизм реализации – обратная связь;

• рефлексивность промышленной политики, то есть целенаправленность управленческого ответа на реальные вызовы и проблемы;

• отказ от преобладания в решениях проблем промышленной политики нагрузки на бюджет, вскрытие всех возможных ресурсов;

• постоянный диалог в режиме прямой и обратной связи между властью и бизнесом;

• промышленную политику как постоянную активную управленческую (цели, ресурсы, механизмы, субъекты и объекты) деятельность государственной власти;

• сдерживание инфляционных процессов;

• активный межотраслевой и межсекторальный перелив капиталов на основе баланса интересов развития взаимодействующих отраслей и секторов;

• баланс текущих и стратегических приоритетов;

• государство и бизнес в хозяйственной деятельности равноправны;

• рачительное сохранение существующих промышленных комплексов, использование имеющихся в России преимуществ в отдельных отраслях.

Предусматривается прямое и косвенное государственное регулирование. Прямым регулированием считаются государственный заказ, налоговая политика, реформирование естественных монополий, федеральные целевые программы реструктуризации, таможенная политика, кредитование экспорта и организация лизинга дорогостоящей наукоемкой продукции, валютная политика. Косвенными методами считаются развитие банковской и страховой системы, переход к накопительной пенсионной системе, формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие производственной инфраструктуры.

Преобладание методов прямого воздействия считается нецелесообразным, несмотря на положительный опыт Китая в этой сфере. Доминирует ориентация на либеральную промышленную политику с преобладанием методов косвенного регулирования.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев, анализируя эту концепцию государственного регулирования, пришли к следующим выводам⁶⁸.

1. Концепция выражает интересы крупного бизнеса, в связи с чем государственная промышленная политика ассоциируется с политикой «отраслевого лоббирования».

2. Не выдерживает элементарной критики предлагаемый РСПП инструментарий. Политическая поддержка инновационных приоритетов бизнес-сообщества, аккумулирование огромных финансовых ресурсов в «руках» ИБГ (проводников промышленной политики) с целью внедрения научно-технических новшеств игнорируют давно известную из мировой практики закономерность: крупный бизнес уступает в инновационной активности мелким фирмам-инноваторам, которые осуществляют основные прорывные нововведения.

3. Несмотря на недостатки, можно выделить и некоторые положительные стороны рассматриваемой концепции. Речь в данном случае идет о федеральных целевых программах реструктуризации, предложенных как один из прямых методов реализации концепции ПП в России. К примеру, РСПП настаивает на программной реструктуризации оборонно-промышленного комплекса с сохранением в том же объеме производства вооружений и военной техники. Мировая и отечественная практика знает много примеров результативного решения задач промышленной политики с помощью внедрения целевых программ, которые позволяют установить конкретные цели, ресурсы, исполнителей механизмов, отчетности и контроля за их реализацией.

Концепция группы ученых институтов Отделения экономики Российской академии наук, возглавляемая академиком Д. С. Львовым, ориентируется на следующие приоритеты:

• отставание в экономическом отношении России от развитых стран Европы можно преодолеть только за счет опережающего роста производства в обрабатывающих отраслях промышленности, и в частности в строительстве. При этом огромную роль играет предложенный набор инструментов ПП, и его рациональное сочетание с политикой макроэкономического регулирования;

• одним из главных направлений новой промышленной политики должна стать связка военно-промышленного и добывающего комплексов;

• необходимо резко повысить ассигнования на фундаментальную науку и научно-технические разработки, обеспечить поддержку промышленности в освоении новых поколений техники. С 1992 по 2004 год США увеличили расходы на науку на 21 %, а Россия – снизила в 8 раз;

• нынешняя промышленная политика увеличивает отставание России от передовых стран Запада. Нужна новая промышленная политика, делающая ставку на развитие технологической и производственной базы нашего оборонного комплекса, его реструктуризацию в направлении удовлетворения нужд гражданских отраслей и конечного непроизводственного потребления.

Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев сделали следующие выводы по реализации данной политики.

Во-первых, реализацию промышленной политики первоначально необходимо осуществлять в три этапа. Первый этап знаменуется завершением налоговой реформы, далее следует реформирование сопряженных с налоговой системой банковской и бюджетной систем. Второй этап должен привести к модернизации изношенного производственного аппарата страны. И заключительным, третьим этапом становятся природо-восстановительные мероприятия и программы развития высоких технологий.

Во-вторых, первоочередное бюджетное финансирование науки и образования, настойчиво предлагаемое анализируемой концепцией, со ссылками на соответствующие расходы в западных странах, безусловно является социально значимым, однако эти отрасли не существуют сами по себе: вложения в них дадут отдачу только в том случае, если российские научные разработки в образовательные услуги будут востребованы все тем же бизнесом⁶⁹.

Очевидное решение – это стимулирование спроса на новые технологии и инновации со стороны национальных компаний посредством различных инструментов и механизмов, уменьшающих риски их применения. Опыт других стран показывает, что весьма эффективными здесь оказываются государственные программы, которые представляют венчурное финансирование (или софинансирование) под инновационные проекты, предлагаемые малым и средним бизнесом. Известные зарубежные аналоги – программа SBIR, действующая в США с начала 1980-х годов и во многом обеспечившая технологический рывок в 1990-е годы, программа поддержки реализуемых на базе университетов инновационных технологических проектов в Израиле, программы Фонда Чили.

Важным представляется положение концепции академика Д. С. Львова о вредности наращивания экспорта наукоемкой продукции отечественными, преимущественно оборонными, компаниями. Парадокс этой ситуации заключается в том, что «внешняя торговля наукоемкой продукцией и прежде всего – продукцией наших оборонных заводов в период трансформации экономической системы превратилась из мощного рычага подъема экономики в средство выживания производящих эту продукцию предприятий, извлечения средств не для развития, а для сохранения кадрового и производственного потенциала»⁷⁰. Чрезмерная экспортная ориентация отдельных наукоемких производств при продолжающейся стагнации подавляющей части других производителей, составлявших единое технологическое пространство, ведет к сужению внутреннего рынка наукоемкой продукции и к прекращению генерирования новых технологий в ближайшей перспективе. Мы также ранее отмечали, что подобное «очаговое» развитие наукоемких экспортных производств отечественного ОПК грозит им интеграцией на невыгодных условиях в мировую систему технологической кооперации в роли субпоставщиков невысокого уровня добавленной стоимости крупнейших западных ТНК. Ученый справедливо отмечал, что в результате подобной антипромышленной политики «интеллектуальная рента из главного источника долгосрочного развития российской экономики превращается в дополнительный ресурс научно-технического развития стран-импортеров наукоемкой продукции России»⁷¹.

В целом, как видно, данная концепция содержит ряд полезных предложений, однако в ней нет инновационных решений, системы стратегического планирования и механизмов реализации стратегии. Это означает, что ее следует радикально изменить.

Торгово-промышленная палата РФ также предложила концепцию «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации»⁷².

Промышленную политику предложено формировать по следующим направлениям.

1. Инновационная политика, способствующая взаимодействию предпринимательских и научно-инновационных структур, формированию инновационных мотиваций хозяйственной деятельности, установлению государственных ориентиров и стимулов к инновационной модели развития.

2. Структурная политика, стимулирующая межсекторный, межотраслевой и межрегиональный «перелив» капитала для финансового обеспечения модификации отраслевой и территориальной структуры промышленности в соответствии с целями промышленной политики. Наряду с производственной отраслевой составляющей структурная политика включает проблему размещения промышленности (территориальный аспект).

3. Инвестиционная политика, обеспечивающая и стимулирующая капиталовложения в развитие производства и производственной инфраструктуры.

В качестве решений предложены следующие варианты. Решения лежат главным образом в следующих областях:

• создание условий, стимулирующих рост и целевое использование собственных средств предприятий;

• увеличение роли государственных механизмов инвестирования, вскрытие национально доступных ресурсов⁷³.

Имея своей задачей перелив капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли, необходимо:

• создание дифференцированных (по норме передела) налоговых и иных экономических условий, мотивирующих поведение капитала и стимулирующих использование собственных средств;

• создание ссудного фонда промышленности как государственного инвестиционно-кредитного инструмента, аккумулирование и целевое использование его средств.

Результативности промышленной политики должна содействовать дебюрократизация экономики и государственного управления.

В этой связи целесообразно следующее.

1. Реализовать меры по повышению роли негосударственных организаций, через которые предпринимательство осуществляет саморегулирование своей деятельности. Особое значение приобретают меры по установлению и развитию правовых основ деятельности саморегулируемых организаций, включая торгово-промышленные палаты, расширению сферы корпоративного регулирования, выработке кодексов деловой этики, обеспечению взаимной информационной прозрачности бизнеса и власти.

2. Реализовать пакет неотложных мер по дебюрократизации управления экономикой и защите предпринимательской деятельности. Определяющее значение здесь имеет улучшение административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Справедливой критике подвергаются существующие разрешительная и контрольно-надзорная системы. Крайне неудовлетворительным является положение в сфере защиты интеллектуальной собственности и борьбы с контрафактной продукцией.

3. Передать некоторые полномочия от государства объединениям и организациям предпринимателей, разгрузить государство от избыточных функций.

4. Активизировать подготовку и сертифицирование госслужащих всех уровней, в том числе с учетом требований международных стандартов.

Исследователи Е. Н. Потапова и С. А. Толкачев пишут: «…оценивая концепцию Торгово-промышленной палаты, мы приходим к выводу об ее излишней компромиссности в плане соотношения сил государства и бизнеса. Смысл ее сводится к тому, чтобы разделить функции определения и достижения целей промышленного развития между бизнесом и государством и лишить последнее возможности оперативно отстаивать свои интересы. Но дело в том, что расстановка социальных сил в стране не есть нечто застывшее – она претерпевает изменения, которые позволяют меньше думать о компромиссе и намечать более кардинальные меры. В качестве программы действий компромиссный вариант ГПП предлагает ничего не менять и оставить все как есть в области системных отношений»⁷⁴.

Из недавних концепций модернизации экономики одной из заслуживающих внимания является сформулированная В. М. Полтеровичем «Система интерактивного управления ростом». Она включает обоснование таких мер стратегического регулирования, как:

• заимствование западных технологий, но не всегда передовых;

• увеличение абсорбционной способности страны;

• сбалансированная политика открытости России;

• самоограничение элиты и меры налоговой политики;

• создание и поддержка проектов, а не фирм: система интерактивного управления ростом.

Создание «системы интерактивного управления ростом» (СИУР) включает три компонента⁷⁵:

• национальную инновационную систему;

• координацию экономической политики;

• интерактивное планирование.

В соответствии с концепцией автора СИУР – это система институтов, обеспечивающих взаимодействие между государством, бизнесом и обществом с целью осуществления широкомасштабных проектов модернизации производства и развития территорий.

Интерактивное планирование, одна из основных составляющих концепции, основано на следующих четырех базовых принципах⁷⁶.

Во-первых, планы развития формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества.

Во-вторых, процесс планирования является непрерывным, «скользящим», так что к началу каждого года разрабатывается система взаимоувязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов. Это важный момент, поскольку в России уже несколько лет существует повальная мода на разного рода долгосрочные стратегии и концепции, однако средне– и краткосрочным планированием никто всерьез не занимается. «Долгосрочные программы без пятилетних и годовых становятся набором благих пожеланий, не обеспеченных ресурсами, не согласованных с бизнесом, – отмечает Виктор Полтерович. – Отраслевые стратегии слабо связаны с региональными разработками и с федеральной политикой, не сопровождаются серьезными расчетами, не подкреплены конкретными проектами и в результате не реализуются»⁷⁷.

В-третьих, выполнение планов достигается не за счет административного принуждения, а за счет рыночных стимулов и в рамках рыночных механизмов.

В-четвертых, государство вместе с бизнесом участвует не только в отборе и реализации проектов, но и в их инициации. Для этого предлагается, в частности, создать Федеральное агентство по интерактивному планированию, деятельность которого должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по планированию, а с другой – на систему экспертных комиссий, включающих представителей администрации, профсоюзов, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. «Возможны два пути формирования системы интерактивного управления ростом, – подчеркивает В. Полтерович. – Путь сверху основан на принятии соответствующих федеральных законов. Путь снизу мыслится как создание региональных агентств развития с последующим формированием Федерального агентства. Второй путь, видимо, более реалистичен и менее рискован»⁷⁸.

Ключевым документом, заслуживающим особого внимания и учета при проведении дальнейших исследований, является Концепция «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Это связано с тем, что основное внимание при анализе социально-экономического развития России должно быть уделено действующей государственной концепции долгосрочного развития экономики России до 2020 года, которая является официальным документом и ориентиром для принятия долгосрочных стратегических решений и, в отличие от ряда других концепций, содержит и раздел о совершенствовании государственного управления.

Документ является промежуточным докладом о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года группы ведущих ученых Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика»⁷⁹, в котором рассмотрены многие актуальные направления модернизации экономики и социальной сферы России, включая государственное управление, но о стратегической направленности управления не говорится.

Таким образом, сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д.

Определим ряд позиций, по которым представленные нами концепции, несмотря на их различия, едины:

• признание необходимости новой политики государственного регулирования, которая изменила бы вектор развития российской экономики в связи с ее отставанием от промышленно развитых стран и растущими разрывами в области науки, технологии, уровня жизни.

Сегодня уже никто серьезно не утверждает необходимость ориентации только на механизмы саморегулирования рынка;

• необходимость сильного государственного влияния на процессы регулирования экономики, без чего невозможно совершить прорыв в развитии;

• необходимость комплексного подхода к решению проблем. Но при этом в концепциях также видны существенные расхождения по следующим направлениям:

• степень и характер влияния государства на экономику;

• соотношение крупного и среднего бизнеса и выбора основной базы развития экономики;

• темпы перехода: медленный, постепенный, эволюционный или трансформационный;

• механизмы их реализации.

На основе исследования содержания предлагаемых идей для Российской Федерации можно сделать четыре очень важных вывода.

1. Во всех концепциях содержатся отдельные рациональные предложения, основанные на определенной системе знаний и практическом опыте авторов, которые могут быть использованы при работе над развитием Концепции долгосрочного развития России до 2020 года.

2. Предложенные концепции разрабатываются отдельными учеными, коллективами и не содержат анализ существующих исследований, не опираются на их рациональные предложения, являясь, по сути, автономными исследованиями.

3. Не все концепции содержат механизм реализации сделанных предложений.

4. В концепциях отсутствуют методы и инструменты стратегического государственного планирования, в то время как ни один из выдвигаемых в них принципов не может быть решен без внедрения системы принципов стратегического управления и разработки взаимосвязанных стратегических планов. Этот вывод очень важен, так как без системы стратегического планирования реализация принципов становится утопией. Это показывает и судьба ряда принимавшихся ранее концепций. Так, концепция «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации» была в целом сформирована еще в 2003 году, но основная часть ее принципов так и не воплотилась в действительность, в том числе такие, как дебюрократизация, изменение финансирования науки и другие важные направления.

Таким образом, если план отсутствует, то он и не может быть выполнен. Этот принцип менеджмента действует во всех сферах и на всех уровнях управления. Еще хуже отсутствие стратегического плана. Поэтому можно полагать, что регулирование и управление по нечетким и необязательным стратегическим ориентирам обязательно приведет к несбалансированной экономике и кризисам.

На основе анализа современной теоретико-методологической основы государственного стратегического управления, включая современные концепции модернизации российской экономики, можно сделать вывод, что теория государственного стратегического управления находится в стадии формирования, поиска новых подходов и методов.