4.2.1. Концепция общественной ценности

Работы неоинституционалистов отличаются от традиционных исследований тем, что в них центральное место принадлежит особенностям психологии человека, а его поведение следует индивидуальным (личным) убеждениям, ценностям и неформальным правилам. В конце 1980-х годов теоретическое предположение о том, что деятельность государства или бизнеса должна отвечать жизненным ориентирам индивида, тогда он будет заинтересован в приобретении производимых благ в рыночной экономике, привело ряд исследователей к различным ответам на вопрос: как усовершенстовать управление частными компаниями, чтобы их деятельность не противоречила ценностям своих клиентов (покупателей) и иных заинтересованных лиц? В этот период была создана концепция ценностно-ориентированного менеджмента. Среди ее основоположников можно выделить научные труды Т. Коллера, Т. Коупленда, Дж. Муррена, А. Раппопорта, Б. Стуарда и других зарубежных ученых¹².

Позже результаты научных исследований и практика ценностно-ориентированного менеджмента была апробирована в государственном секторе. Более двадцати лет назад появилась концепция общественных ценностей государственного управления. Ее создатель, американский ученый из Школы государственного управления им. Кеннеди Гарвардского университета Марк Мур, изложил свои идеи в фундаментальном труде «Создавая общественную ценность: стратегический менеджмент в правительстве»¹³. В нем он подробно раскрыл главный фундаментальный тезис – предположение о том, что существование организаций как государственного, так и коммерческого секторов имеет общую природу: для всего общества, всех граждан они представляют и создают определенные ценности¹⁴.

В научной литературе понятие «ценность» понимается двояко. Термин в широком смысле в управлении на уровне страны, региона или муниципалитета означает важность объекта, значимость которого определяют сами граждане или потребители, если его характеристики соответствуют их жизненным ориентирам, формирующим их поведение, цели и ограничения, мотивы принятия решений¹⁵.

В узком смысле этот термин понимается как тождественный понятию стоимости. В данном случае «ценность» – общий набор таких характеристик, свойств объекта или результатов деятельности, приносящих доход потребителям. Например, для акционеров компания будет представлять собой ценность, если в результате усилий работы менеджмента будут выплачиваться дивиденды и расти ее рыночная стоимость¹⁶. Таким образом, от целей управления зависит, связывать ли ценность организации только с ее рыночной стоимостью или философией менеджмента, его корпоративной культурой, характеристиками бренда.

В итоге, если работники будут повышать ценность своей компании, она будет существовать и в будущем. Как уже было нами отмечено ранее в предыдущих главах данной монографии, опыт лучшей практики стратегического менеджмента имеет много заимствований для реализации в целом ряде примеров в бесприбыльной сфере и в области управления регионами и муниципалитетами. Целесообразно, на наш взгляд, опираясь на доводы М. Мура, в рассматриваемой нами концепции общественной ценности показать их на примере управления частными компаниями, которые продемонстрировали за рубежом начиная с середины 1990-х годов возможности для максимизации собственных ценностей в процессе деятельности. Как утверждает ученый, развивая неоинституциональный подход в стратегическом государственном управлении: когда потребители добровольно покупают продукцию частной коммерческой фирмы по цене и в таком количестве, которых достаточно для получения прибыли, это сигнализирует о ценности фирмы для своих клиентов¹⁷. Если индивид пришел к выводу, что продукция фирмы стала для него менее предпочтительной и он не станет приобретать ее, то потеря покупателя будет означать, что фирма стала менее ценной для населения. У успешной компании растут экономические результаты, рыночная стоимость, а также увеличивается ценность. В результате, если работа менеджмента привела к росту прибыли фирмы, можно предположить, что она повысила свою ценность для потребителей. Таким образом, ценность коммерческого сектора напрямую зависит как от представлений клиентов, так и от усилий работников компании, которые складываются на основе действий каждого из них в отдельности.

Теперь рассмотрим ситуацию в государственном управлении, делая поправку на то, что организации общественного сектора работают в условиях развитой демократии. В данном случае у потребителей нет права отказаться от оплаты стоимости производства благ и услуг общественного сектора, но есть право его не потреблять. Поэтому довольно сложно определить ценность работы органа государственной власти. Однако выбор того блага, которое требуется обществу, все же осуществляется, а на его основе можно сделать вывод о ценности функционирования государственной организации. Но здесь действуют, в отличие от бизнеса, иные механизмы. Выбор блага, а следовательно, и ценность его производителя определяются при помощи методов коллективного принятия решений. Для государственных организаций сведения о созданной ценности общественных благ в прошлом, и ожидания, касающиеся будущей деятельности, будут учитываться в ходе принятия коллективных решений. Такие решения принимаются, как правило, на основе мнения большинства; другие граждане могут выступать против них, но вынуждены при этом оплачивать реализацию принятых планов. Таким образом, результат дискуссий может быть недостаточно ценным. Несмотря на это, коллективному решению придается максимальная ценность из всех иных альтернативных вариантов стратегического государственного управления. Поэтому всем участникам процесса исполнения решений и планов, включая работников государственных структур, подразделений, организаций и учреждений, необходимо, чтобы результат их работы фактически соответствовал тому образу, который был сформирован и принят большинством. Кроме того, можно продемонстрировать реализуемые результаты ценности не только общественных благ и услуг, но и деятельности органов власти всем недовольным гражданам. В таком случае результат стратегического управления на уровне страны или региона будет более ценным, чем это подразумевалось в ходе принятия коллективного решения, и вероятность того, что затраты оправдают себя, будет выше. Общие издержки в государственном управлении, как известно, складываются из налогов, которые носят обязательный характер, части прав и свобод граждан. Граждане не могут отказаться от уплаты налогов, даже если они не потребляют общественные блага.

Следовательно, можно делать вывод о действительно созданной общественной ценности в случае, если граждане уверены, что результаты деятельности государственного органа власти более ценны, чем ценность затраченных налогов, прав и свобод. Тогда реализация стратегии или отдельного решения на уровне страны, региона или муниципалитета осуществилась успешно. Схематично этот процесс иллюстрирует рис. 16.

Рис. 16. Схема создания общественной ценности

Стратегии социально-экономического развития, как правило, содержат в себе планы по производству общественных благ, на которые будут опираться в своей работе политики, что, в конечном счете, должно быть общественно ценным для граждан. Таким образом, чрезвычайно важно в процессе стратегического государственного правления и выбора стратегических приоритетов осмыслить, определить роль общественных благ и услуг в общественной ценности и их соотношение с полезностью¹⁸. Наш анализ научной литературы в области этих терминологических соотношений (см. рис. 16) показал, что понятие «общественная ценность» шире понятия «общественное благо», так как включает в себя не только само благо и его потребительские свойства, но и все, что связано с процессом разработки, производства, доставки, приобретения этого блага. Общественные интересы формируются на государственном уровне, выражаются в государственной политике действиями правительства. Общественная ценность реализуется не только в деятельности всей системы федеральных и региональных органов власти, но и внутри самой системы организаций общественного сектора, включая уровень местного самоуправления, а также во взаимоотношениях с потребителями в процессе приобретения и потребления общественных благ и услуг; тем самым она содержит в себе общественные интересы.

Понятие «полезность» – это способность или свойство блага удовлетворять потребности индивида. Общественная ценность – это значимость, важность общественного блага или услуги, которая включает их потребительские свойства, возможность получения доступа к нему и цену приобретения. Взаимосвязи понятий «общественное благо», «полезность», «общественный интерес» и «общественная ценность» показаны на рис. 17.

Рис. 17. Соотношение понятий «общественная ценность», «общественное благо», «общественный интерес» и «полезность»

В итоге общественную ценность можно охарактеризовать как сумму ценности всех общественных благ и услуг, а также способов их производства и «реализации» конечным потребителям, созданных какой-либо государственной организацией за определенный промежуток времени¹⁹.

Поэтому делать выводы об общественной ценности отдельной государственной организации, основанные только на результатах коллективного принятия решений, будет недостаточно объективным. Во-первых, такие общественные дебаты осуществляются периодически, иногда с достаточно большими промежутками времени. Во-вторых, часто общественное обсуждение носит выраженный популистский характер, преследует цели или интересы узкой группы лиц. В-третьих, общественная ценность может быть завышена или занижена участниками. В-четвертых, имеет место процесс, когда цели и задачи, поставленные перед государственными служащими, могут формулироваться некорректно или быть изначально невыполнимыми. В итоге принятое решение будет зависеть от распределения информации между участниками дискуссии, их способности повлиять на его исход и метода организации данного процесса. Следовательно, одним из ключевых моментов в общественным выборе является асимметрия распределения информации между участниками: гражданами, политиками и государственными служащими, где у последних ее будет существенно больше, однако их способность повлиять на ход дискуссий достаточно мала. В результате могут быть приняты решения, которые способствуют удержанию власти в руках политиков, тем самым снижая ценность общественного сектора после выборов.

При этом государственная организация всегда должна максимизировать свою общественную ценность – иными словами, реализовывать принятые решения, которые несовершенны. Поэтому исполнители должны будут их совершенствовать, чтобы повысить реальную ценность такой организации. Следовательно, как указывает М. Мур, на служащих возложена обязанность наиболее точно определять характеристики общественного блага и своей внутренней работы. Они должны быть максимально общественно ценными, что аналогично целям стратегического управления в коммерческой сфере, когда исходя из пожеланий совета директоров, предпочтений клиентов и поставщиков формируется стратегический план компании²⁰.

Однако нужно указать на важное различие в деятельности организаций частного сектора и бесприбыльной сферы, общественного сектора. Когда коммерческая фирма функционирует успешно, растут показатели ее прибыли и стоимости. Как правило, растет ее доля на рынке – иными словами, для менеджмента рост рыночной доли является положительным явлением. Но в случае общественного сектора, с одной стороны, государственная организация может быть монополистом, а с другой – конкурировать с иными организациями, в том числе с частными. Тем не менее традиционно считается, что рост размеров общественного сектора – явление негативное. Поэтому, по мнению приверженцев рассматриваемой нами концепции, руководители государственной организации, повышая ее ценность, не должны преследовать цель увеличивать ее долю на рынке подобных благ или усиливать монопольное положение²¹. В итоге исследователи вполне допускают рост полномочий государственных служащих. Это, по их мнению, одновременно говорит о растущей ответственности за принимаемые решения, успех которых будет зависеть от того, насколько высоко их ценит общество в своих ожиданиях и какую ценность они представляют в действительности. Таким образом, если желания потребителей и общества совпадают с выбранными стратегическими приоритетами на высшем уровне государственной власти, то в изменениях нет необходимости. Если же наблюдается разрыв между желаниями, требованиями общества и реальной общественной ценностью предлагаемого блага или услуги, то корректировка целей, задач и, возможно, способов производства таких благ будет необходима.

Поэтому сотрудники органа публичной власти в отношении своей работы должны следить за переменами настроений общества, на которые, в свою очередь, влияют политические, технологические, экономические и другие факторы. Таким образом, по аналогии с изучением предпочтений потребителей в коммерческой сфере поставщики общественных благ и услуг наряду с политиками должны изучать потребности общества.

В результате концепция общественной ценности заостряет внимание управленцев на ценности результатов их работы и способах их повышения. Им необходимо отчитываться перед вышестоящими организациями, изучая свое политическое окружение, и исследовать внутренние процессы организаций, имеющих отношение к достижению желаемых результатов. Следует отметить, что в данной концепции стратегическое государственное управление связано с политикой и они оказывают влияние друг на друга²². Таким образом, в сфере государственного стратегического управления, как и в стратегическом менеджменте при поиске поддержки планов в совете директоров, возможные изменения характеристик коллективного решения будут требовать согласия тех, кто его принимал. В обоих случаях необходимо наиболее полно информировать всех заинтересованных участников не только о будущих планах, но и о достигнутых результатах в прошлом, анализировать причины неудач. Следовательно, государственным служащим необходима стратегия достижения поставленных перед ними целей. Если общественная ценность охватывает всю цепочку создания и потребления общественного блага, то успешная реализация стратегии будет тождественна ее росту. Мы считаем, что данные положения могут быть полезны в сфере государственного стратегического управления и позволят оценить деятельность некоммерческих организаций с иной стороны. Далее мы более подробно остановимся на методе создания стратегии в рамках концепции общественной ценности, который необходимо учитывать в государственном и региональном стратегическом управлении.