4.3. Ценность как измеритель результатов регулирующего воздействия в региональной политике (опыт Европейского союза и Соединенных Штатов Америки)

В данном разделе мы рассмотрим примеры применения концепции общественных ценностей в реальной управленческой практике в странах с развитыми демократическими институтами, в основном это страны Западной Европы и Соединенные Штаты Америки.

Для уровня городского управления эти идеи с середины 1990-х годов нашли применение в США. Так, администрация города Шарлотт, вводя усовершенствования, сформулировала видение и миссию города в системе стратегического управления (табл. 20).

Представленные заявления для города Шарлотт устанавливают общие цели и направления деятельности администрации. С точки зрения стратегического управления и территориального маркетинга миссия и видение города помогают инвесторам, бизнес-сообществу, населению и сотрудникам администрации понять, что представляет собой городская среда и чего город намеревается достичь.

В этом примере видно, что затронуты основные общественные ценности города:

• качество жизни населения;

• безопасность;

• условия для укрепления здоровья;

• сотрудничество органов власти с обществом и бизнесом.

Таблица 20

Подход администрации г. Шарлотт (США) к разработке видения и миссии города³⁷

Среди заинтересованных лиц затронуты все основные участники процесса управления городом:

• граждане;

• бизнес;

• эксперты – профессиональные специалисты;

• служащие администрации города.

Поэтому представленные заявления для Шарлотт устанавливают общие цели и направления деятельности его администрации. С точки зрения ценностно-ориентированного управления миссия и видение города помогают инвесторам, бизнес-сообществу, населению и сотрудникам администрации понять, что представляет собой пространственная среда и чего намеревается достичь город³⁸.

Основными стратегическими целями развития города являются:

• самый безопасный город в Америке;

• преуспевающий город для всех жителей;

• город с благоприятной окружающей средой;

• город с развитым жилищным комплексом и кварталами.

Исходя из установленных ориентиров наряду с показателями инфраструктурного развития администрация города Шарлотт провела анализ оценки жителями деятельности органов местного самоуправления за пятилетний период. Его результаты показаны в табл. 21.

Таблица 21

Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Шарлотт за 2006–2010 годы³⁹

Представленные в табл. 21 показатели (например, количество преступлений, увеличение времени обслуживании) позволяют местной власти корректировать свои действия для достижения целей развития. Администрация постоянно нуждается в объективной информации, необходимой для обеспечения процесса социально-экономического развития, что приводит к активному использованию статистических методов или проведению социологических исследований. С другой стороны, можно использовать конкретные операционные методы (например, систему сбалансированных показателей (BSC)) для конкретизации стратегических целей социально-экономического развития города. Они будет рассмотрены нами более подробно в следующем разделе.

В следующем примере рассмотрим ситуацию формирования эффективного механизма взаимодействия между различными органами власти с целью повышения общественной ценности территории города. В начале 2000-х годов в американском городе Чилликотэ (штат Огайо) система управления качеством работы местной администрации была хаотичной и не регламентировалась необходимыми нормативно-правовыми актами. Например, к должности мэра не предъявлялось никаких квалификационных требований. В результате многие из тех, кто занимали эту должность, не имели опыта руководства ни общественными организациями, ни бизнесом, несмотря на значимость решений этого ранга должностей в муниципалитете.⁴⁰ Отсутствовала единая стратегия развития города, оценка удовлетворенности жителей деятельностью местной администрации не проводилась. Управленческие функции мэрии зачастую бессистемно передавались различным отделам администрации.

После того как Маргарет Плантон получила должность мэра, она узнала, что граждане не участвуют в обсуждении проблем управления городом. Взаимодействие в цепочке «коллективное принятие решений – их реализация – оценка обществом полученных результатов» отсутствовало. В результате у городского сообщества не было возможности объективно оценить деятельность администрации. Было принято решение объединить политиков, государственных служащих с мэрией для совместной разработки единого стратегического плана развития и показателей для осуществления контроля за его выполнением. Тем самым у государственных служащих и политиков появились причины для совместной работы, обмена опытом и информацией о создаваемых ценностях в их деятельности и во внешнем окружении.

Подготовленная стратегия развития города была опубликована, и ее направления стали открытыми для обсуждения между различными группами и отдельными гражданами. Это впоследствии привело к росту активности участия населения в управлении городом. Таким образом, были созданы общественные механизмы, при помощи которых стало возможным узнать ценности проживающего населения в городе.

Приведем пример анализа части стратегического плана развития города Чилликотэ более подробно, рассмотрев один из его разделов, посвященный пожарной безопасности.

Главной стратегической целью этой части плана было предотвращение и предупреждение пожаров на территории. Повышение уровня пожарной безопасности и более кратковременная реакция пожарной службы сказывались на увеличении общественной ценности администрации города. Стратегия развития противопожарной службы была проанализирована с трех сторон:

• число пожаров на тысячу жителей, временной промежуток между поступлением сигнала тревоги и приездом сотрудников службы и др.;

• политическая и правовая поддержка была обеспечена за счет большого числа положительных отзывов о работе службы, информирования граждан о противопожарной стратегии в рамках предвыборной кампании кандидатов на пост мэра и проведения для детей обучающих мероприятий, посвященных правилам противопожарной безопасности;

• оптимизация внутренних процессов касалась совершенствования должностных инструкций и правил безопасности труда. Сотрудники службы сами участвовали в предложениях по дальнейшему развитию противопожарной службы.

В результате мэр и городская администрация смогли более объективно рассуждать о реализации программ, привлекать дополнительные ресурсы. Местные власти в процессе повышения ценности своей работы уделили много внимания взаимодействию с населением. Поэтому они смогли получить представление о ценностях всех заинтересованных лиц и правильно определить стратегические цели⁴¹.

Рассмотренные нами два примера показывают возможность реального применения методики реализации концепции общественной ценности, которую мы рассмотрели в предыдущем разделе. Но ее последователи в дальнейшем предприняли некоторые усовершенствования, о чем свидетельствуют другие примеры из зарубежной практики.

В 2002 году в одном из административных районов столицы Великобритании Лондона – Харроу проживало 215 тыс. человек. Уровень безработицы в нем составлял 2,8 %. На фоне других муниципальных образований в районе жили представители в основном среднего класса (78 % домашних хозяйств либо являлись собственниками жилья, либо намеревались его приобрести). Чистый доход муниципалитета в 2002–2003 годах составлял 202,1 млн фунтов. Доля сборов, платежей и других доходов составляла 46 % от общего дохода, другая их часть формировались за счет налогов и субсидий. Расходы бюджета района распределялись следующим образом: около 40 % на оплату служащих муниципалитета, 60 % – на оплату производства общественных благ и услуги, а также трансферты населению⁴².

Муниципалитет Харроу обеспечивал жителей всеми необходимыми общественными благами и услугами. В его управлении с общим штатом около 5600 человек были задействованы исполнительный директор, три руководителя отделов и финансовый директор. Стратегические цели ставились по результатам дискуссий между заинтересованными лицами и муниципальными служащими, где в основном обсуждались вопросы распределения ресурсов. Следование требованиям мэрии Лондона к услугам и целям этого муниципалитета проверялись уполномоченными городскими комиссиями. Но в 2002 году было обнаружено, что, несмотря на хорошие показатели оценки деятельности, между подразделениями администрации существует излишняя конкуренция за предоставление дополнительных средств, что сказывается на качестве среднесрочного и долгосрочного финансового планирования. Современная ИТ-стратегия и эффективная система поощрения персонала в Харроу не применялась, что привело к необходимости реинжиниринга всех внутренних процессов деятельности муниципалитета. По очевидным причинам это было одобрено заинтересованными лицами, к тому же не предполагались массовые увольнения сотрудников. Преобразования преследовали цель снижения затрат на управленческие функции и увеличения эффективности предоставления всех видов услуг для населения.

Для решения проблемы оптимальности управления внутренними процессами привлекли стороннюю организацию в качестве партнера муниципалитета Харроу. В связи с отсутствием сильного давления со стороны контролирующих органов муниципалитет намеревался заключить на десять лет контракт, который дал бы достаточно большую свободу действий его руководству. В результате у муниципалитета появлялась возможность осуществлять свои функции и проводить внутренние изменения за счет собственных ресурсов, а в случае их нехватки – привлекать ресурсы организации-партнера.

Муниципалитету требовалось реализовать три проекта, один из которых включал в себя ERP⁴³ и внедрение информационных технологий в управление, для чего обратились к услугам консалтинговой компании. Отбор консультантов проводился в форме открытого аукциона, исход которого зависел от предложенного участниками варианта решения проблемы. В итоге для заключения контракта была выбрана фирма под названием «Капита Груп» (The Capita Group Plc)⁴⁴.

Для получения права заключить контракт «Капита Груп» провела обширное исследование состояния местного управления. Оно привело к трем главным выводам: во-первых, ценность предлагаемых благ в муниципалитете Харроу могла бы быть выше, если снизить издержки их производства; во-вторых, в реализации целей на будущее существует множество заинтересованных лиц с различными интересами, которые необходимо согласовать; в-третьих, оптимизация внутренних процессов в администрации требует дополнительных ресурсов. Поэтому для снижения риска потери ценности в ходе преобразований муниципалитету было предложено усилить взаимодействие с населением, проживающим на территории Харроу, при помощи развития сети интернет-коммуникаций. Для этого предлагались следующие действия:

• создание информационного центра сбора запросов граждан и панели управления для распределения звонков по соответствующим отделам;

• установка оборудования по всему району для связи с муниципалитетом;

• разработка системы управления информацией о пользователях услуг муниципалитета при помощи центральной системы CRM (Customer Relations Management) для интернет-магазина и отдела по работе с заказами.

В итоге рост общественной ценности муниципалитета мог быть достигнут за счет экономии издержек в долгосрочном периоде, более удобном способе взаимодействия с заинтересованными лицами и гражданами. Например, чтобы сообщить о смене адреса, жителю достаточно было выйти в Интернет и отправить уведомление в муниципалитет.

Для реализации разработанных предложений необходимо было получить одобрение всех заинтересованных лиц. Это было сделано на этапе отбора компании-партнера муниципалитета. Фирме – участнику аукциона необходимо было не только предложить рекомендации по оптимизации внутренних процессов для администрации, но и объяснить, как будут согласовываться ее намерения с заинтересованными лицами: местными профсоюзами, общественными группами, политиками, государственными служащими, бизнесом. От того, насколько эффективно можно будет найти компромисс, зависела победа в конкурсе. «Капита Груп» в рамках своего исследования контактировала и влияла на заинтересованных лиц, предоставив им необходимую информацию о текущей ситуации в этом районе Лондона. Итоги содержали следующие основные выводы⁴⁵:

• граждане предпочитают обращаться к муниципалитету в основном по общим вопросам, таким как сбор налогов, чистота улиц, состояние окружающей среды, библиотеки и освещение;

• только 17,6 % опрошенных жителей предпочитают открыто обсуждать качество муниципального управления, связанного с предоставлением более чем одного вида предоставляемого общественного блага или услуги;

• телефон является наиболее предпочитаемым способом осуществления простых запросов, а личное общение касается более сложных ситуаций;

• 60 % проживающих жителей предпочитают посещать муниципалитет по интересующим их вопросам, остальные обращаются в иные организации⁴⁶.

Поэтому муниципалитет совместно с компанией-партнером смог обосновать необходимость изменений. В конце требовалось определить способы оценки работы «Капита Груп» и хода реализации стратегии изменений управления для Харроу. Они были сформированы в процессе заключения контракта. Были определены случаи для санкций к консультанту в виде значительных денежных штрафов. Среди них:

• некачественность сформулированных целей стратегии и верификации прогнозов развития в предложенном для реализации пакете мер. Представители компании должны были за свой счет исправлять сделанные ошибки и просчеты;

• снижение достигнутых показателей социально-экономического развития, предусмотренных в стратегии, по сравнению с их нормативными (запланированными) значениями. Если полученные результаты значительно отличались, партнер вынужден был платить штраф;

• отклонение от запланированных сроков осуществления работ.

Весь комплекс предложенных для Харроу мер был реализован, и значительного отрицательного изменения ключевых показателей деятельности муниципалитета по результатам не последовало.

Приведенные примеры показывают, что внедрение концепции общественной ценности приводит к положительным результатам в стратегическом управлении, однако руководители муниципалитетов или иных некоммерческих организаций должны обладать многими возможностями для ее использования. В значительной степени это зависит от модели деятельности государственной и муниципальной службы, принятой в той или иной стране. Тем не менее наше исследование показало, что эта концепция может применяться для территорий большего масштаба, а именно государств и регионов, как будет показано в следующем разделе.