4.2.2. Разработка стратегии государственного управления в рамках концепции общественной ценности

Как уже было нами отмечено ранее, результаты коллективного принятия решений могут представлять собой цели, которых необходимо достичь обществу, при этом достижение данных целей возлагается на органы государственной власти. Эти цели могут быть самыми разными: разработать или реализовать стратегию социально-экономического развития, создать или усовершенствовать общественное благо и т. д. В любом случае для того, чтобы поставленные задачи были выполнены, необходимо определить, как они будут достигаться. К примеру, если государственным служащим или менеджменту требуется обеспечить поддержку своих намерений, необходимо представить политикам (в случае общественного сектора) или совету директоров (в случае корпорации) подробную информацию о том, как будет осуществляться управление организацией в отчетном периоде. Таким образом, возникает необходимость в разработке стратегии как плана взаимосвязанных действий по управлению организацией, направленных на достижение поставленных целей.

Марк Мур в своей монографии «Создавая общественную ценность: стратегический менеджмент в правительстве» определяет стратегию как план управления организацией, который содержит в себе миссию и цели, способ обеспечения политической и правовой поддержки, проект оптимизации внутренних процессов²³. Наглядно ее содержание изображено нами на рис. 18.

Рис. 18. Элементы стратегии в рамках концепции общественной ценности

На рис. 18 миссия – это причина существования организации в данный момент, а цели – результаты, которых необходимо достичь в будущем для осуществления этой миссии. Политическая и правовая поддержка предполагает согласование интересов государственных служащих с мнением заинтересованных лиц. Управление внутренними процессами подразумевает организацию работ по реализации стратегии. Поэтому общественная ценность увеличится только в том случае, если все три элемента стратегического треугольника, изображенного на рис. 18, будут учтены в стратегических решениях руководства²⁴.

Как и в коммерческой сфере, в стратегическом государственном управлении, ориентированном на максимизацию общественной ценности, разработку стратегии следует начать с формулировки миссии и главной цели. В теории общественного выбора политики от имени граждан принимают решения о необходимости производства государством благ, услуг или задают направления социально-экономического развития. Поэтому миссия определяется исходя из документов, которые были приняты в ходе дискуссий, посвященных созданию данного органа власти.

Кроме того, политики дают органу публичной власти задание, для выполнения которого требуется ставить стратегические цели. В рамках исследуемой концепции они должны соответствовать ценностям общества, для чего необходимо определить различия между ними, показанные нами в табл. 17.

Таблица 17

Различия между ценностями и целями²⁵

Привести стратегические цели в соответствие с ценностями можно в ходе дискуссий, которые организуются органом публичной власти. Важное значение имеет устранение противоречий между мнениями участников, чему способствует классификация и систематизация ценностей, пример которой показан на рис. 19.

Рис. 19. Классификация ценностей заинтересованных лиц

Для систематизации общественных ценностей граждан, которые станут известны в результате дискуссий, руководство любого органа государственной власти может в процессе планирования и организации обсуждений с обществом использовать следующую формулу: max выгоды + min издержки = общественная ценность. Эта формула говорит о том, что привлечение граждан к публичным обсуждениям и их последующее участие является дополнительными издержками, которые должны быть компенсированы достаточным увеличением общественной ценности.

Как мы видим, успешное функционирование органа публичной власти зависит от постоянного диалога с гражданами, которых следует рассматривать в качестве заинтересованных лиц наравне с государственными служащими, экспертами, бизнесом и средствами массовой информации. При этом привлечение общественности должно быть не просто демонстрационным процессом, а в действительности способствовать повышению качества принимаемых решений.

Таким образом, мы солидарны с мнением ряда исследователей: чем лучше организованы публичные обсуждения и больше привлечено граждан, тем более общественно ценным будет полученный результат²⁶.

После того как сформулированы основные стратегические цели, возникает необходимость разбить их на задачи²⁷. Принцип декомпозиции выбирается в зависимости от стиля руководства. К примеру, вверху иерархии целей могут быть поставлены долгосрочные задачи, а внизу – краткосрочные; или сверху будут цели, а снизу – инструменты для их достижения. Возможны и иные варианты деления. В конечном счете задачи и цели на более низких уровнях будут в точности описывать последовательность действий, а на высоком уровне – делать это намного абстрактнее²⁸. В результате будет определен план действий, который необходимо выполнить для достижения общественно ценной цели и который не должен противоречить мнениям заинтересованных лиц. Поэтому необходим анализ политический и правовой поддержки.

В общественном секторе политики одновременно с выражением мнений своих избирателей осуществляют контроль деятельности государственных организаций, по итогам которого они предоставляют им ресурсы. Поэтому анализ политического окружения принято начинать с отбора группы заинтересованных лиц, контролирующих работу государственных служащих. Далее возникает необходимость в анализе характеристик электората, а также механизмов, через которые он выражает свои коллективные предпочтения о деятельности организаций общественного сектора. Таким образом, если граждане прибегают к выражению собственных интересов через политиков, то в дальнейшем потребуется усилить позиции организаций общественного сектора среди политического окружения. Если орган публичной власти самостоятельно изучает предпочтения граждан, касающихся общественных благ, – роль политиков окажется не столь значительной, так как у их избирателей не будет необходимости сообщать о существующих проблемах, связанных с данной организацией²⁹.

После того как были определены основные заинтересованные лица (поставщики ресурсов и клиенты), требуется определить, как их деятельность влияет на общественную ценность и реализацию стратегии. Для этого изучаются слабые и сильные стороны государственной организации, а также возможности и угрозы³⁰. На основе полученных выводов разрабатываются решения, направленные на адаптацию органа публичной власти к меняющемуся окружению, что подразумевает согласование собственных интересов с мнениями и функциями заинтересованных лиц, для чего может возникнуть необходимость в ряде мер (табл. 18)³¹.

Рассмотрим содержание представленных нами в табл. 18 действий более подробно.

1. Лоббирование политического курса. Сущность лоббирования заключается в поддержке отдельных организаций, политиков, сфер деятельности, поэтому применяется, когда известно, что необходимо лоббировать и насколько оно общественно ценно. Предполагается следующий алгоритм действий. Во-первых, определить, по каким правилам и кем принимается предпочитаемое решение; во-вторых, собрать группу лиц, которые могут повлиять на результат (к примеру, это могут быть другие органы публичной власти, тоже заинтересованные в таком исходе событий); в-третьих, разработать стратегию лоббирования и взаимодействия с конкурентами.

Таблица 18

Направления согласования интересов государственной организации с заинтересованными лицами при определении общественной ценности в государственном стратегическом управлении

2. Управление процессом принятия решений заинтересованными лицами.

Данная мера применяется, когда неизвестно, как согласовывать интересы государственной организации со своим окружением, но можно довольно точно спрогнозировать, насколько тот или иной результат будет ценным для общества. В таком случае можно оказать целенаправленное влияние на ход разработки или принятия заинтересованными лицами решения, для чего предоставляется необходимая информация, которую можно получить из самостоятельно организованных публичных дискуссий по данному вопросу.

3. Проведение переговоров с заинтересованными лицами.

Если имеется стратегия взаимодействия органа публичной власти со своим окружением и общественная ценность ожидаемых результатов известна, а реализовать все эти планы можно только с согласия другой организации, то требуется разработать тактику ведения переговоров. В данном случае известна цель и необходимо выбрать способ ее достижения, который зависит от того, предпринимает ли оппонент аналогичные действия, то есть осуществляет ли подготовку к дискуссии или нет. В первом случае определяются интересы другой стороны и прогнозируется набор возможных ответных действий, после чего отбираются те, которые будут наиболее выгодны и устойчивы. Практическим инструментом может служить теория игр. Во втором случае вместе с вышесказанным приемом целесообразно привлечь дополнительных участников со схожими интересами.

4. Маркетинг в общественном секторе.

Когда известно, что будет делать государственная организация для приобретения поддержки со стороны заинтересованных лиц, но неясно, насколько общественно ценными будут те или иные стратегические решения, становится необходимым проводить маркетинг собственных идей с целью доказательства их значимости для граждан. Для этого создаются каналы взаимодействия с обществом: к примеру, совершенствование собственного сайта в сети Интернет, публикация планов и отчетов организации в СМИ, а также ее успехов и неудач. При этом необходимо обеспечить возможность комментирования людьми процесса работы органа власти³².

5. Публичные дискуссии.

К публичным дискуссиям прибегают в случае, когда не известна ни общественная ценность планируемых действий, ни то, как они будут согласовываться с заинтересованными лицами. Как правило, такая мера применяется в случае форс-мажорных обстоятельств. Процесс по их устройству и участию в ней организации аналогичен тому, который был сделан в ходе разработки стратегии. Различие состоит в том, что собрать большое число граждан будет значительно сложнее. Поэтому государственным служащим нужно подготовить готовые решения проблемы и корректировать их с учетом мнения тех, кто принял участие.

В итоге работы необходимо связать цели и задачи, изложенные в стратегии, с результатами анализа окружения организации. Так, на одну задачу могут приходиться несколько политиков различного уровня, среди которых потребуется выделить наиболее влиятельных. В другом случае выполнение задачи может быть не связано напрямую с политиками, тогда потребуется определить, какие иные результаты повлияют на заинтересованных лиц. Более того, на одну цель или задачу могут влиять несколько заинтересованных лиц равного уровня; в этом случае необходимо определить регламент взаимодействия с ними³³.

В результате число политиков, как и остальных заинтересованных лиц, станет оптимальным – останутся те из них, которые смогут оказать достаточную поддержку для успешного воплощения стратегии в жизнь.

Если постановка разработки стратегии определяла план будущих действий, а анализ правовой и политической поддержки был необходим для того, чтобы обеспечить планируемые действия органа публичной власти необходимой поддержкой, то в данном случае требуется организовать внутреннюю работу государственных служащих так, чтобы поставленные цели были достигнуты.

В концепции общественной ценности управление осуществляется на основе процессного подхода, который мы рассматривали в параграфе 3.2.2 «Бюджетирование, ориентированное на результат».

Реализуя стратегию, орган публичной власти повысит свою общественную ценность в том случае, если не только его услуги будут отвечать требованиям общества, но и управление внутренними процессами также не вызовет возражений со стороны общества.

Руководству в ходе разработки проекта оптимизации внутренних процессов необходимо учитывать ценности, которых придерживаются служащие государственной организации. Поэтому в исследуемой нами концепции управление осуществляется на принципах децентрализации: максимально учитываются мнения линейных работников для координации их интересов; схематично данная ситуация показана на рис. 20.

Рис. 20. Взаимоотношения руководителей и работников в рамках реализации концепции управления общественной ценностью

Сотрудники сами по себе будут представлять ценность для общества, их предложения окажут влияние на качество создаваемых общественных благ и услуг. Однако возникает необходимость в контроле деятельности персонала, что осуществляется благодаря организационным функциям и властным полномочиям руководства, а также за счет возможности найма и увольнения работников. Несмотря на учет ценностей в процессном подходе, алгоритм его внедрения остается традиционным. Вначале требуется отделить результаты от процессов.

Шаг первый. Определяется, какие блага производятся. Любая государственная организация выполняет ряд функций, которые приводят к какому-либо результату – общественному благу. Как правило, информация о нем изложена в уставе или положении об органе публичной власти.

Шаг второй. Описывается взаимосвязанная последовательность действий в процессе производства общественных благ и услуг (формируются функции организации, внутренние регламенты, уточняются трактовки нормативно-правовых актов).

Шаг третий. Изучается движение информации об отзывах потребителей. Если первые два шага затрагивали материальные потоки, то в данном случае необходимо принять во внимание обратную связь руководства с клиентами с целью учета полученных данных в процессном описании деятельности всей организации³⁴.

Полученное процессное описание текущей деятельности имеет вид блок-схем, где блоки – это процессы, а связи между ними – результаты; описываются все функции государственной организации. Оптимизация внутренних процессов будет сопровождаться ростом общественной ценности только тогда, когда проводится серия обсуждения планируемых изменений для приведения их в соответствие с ценностями персонала и заинтересованных лиц. Организационная структура органа государственной власти (государственной организации) формируется исходя из процессов, а не процессы описываются, опираясь на нее³⁵.

Выявленные функции для каждого сотрудника позволяют определить индивидуальные задачи для категорий занятых в данной организации. Эти задачи сверяются с теми, которые были определены по результатам разработки стратегии на первом этапе.

Рассмотренные нами три этапа разработки стратегии в рамках концепции общественной ценности отображены в табл. 19.

Практическая реализация стратегии требует рассмотрения еще одного важного вопроса – этики государственной службы. Так, зачастую лоббирование предоставляет широкие возможности для следования собственным интересам, противоречащим ценностям общества. В результате доверие граждан к эффективности механизмов коллективного принятия решений может снижаться. Поэтому в работе государственных служащих отдельное место принадлежит такой общественной ценности, как честность. Руководству публичного органа власти следует постоянно учитывать ее в своей работе, даже если об этом никто не говорит в ходе дискуссий³⁶.

Таблица 19

Последовательность и содержание разработки стратегии в рамках концепции общественной ценности в стратегическом государственном управлении

Подводя итог, следует отметить, что исследуемая нами концепция за двадцать лет своего существования стала классикой теории стратегического государственного управления в западной науке, однако не была лишена недостатков.

Во-первых, отсутствует точная трактовка понятия «ценность», что делает его достаточно абстрактным.

Во-вторых, не рассматривается проблема предотвращения оппортунистического поведения государственных служащих, что приводит к дополнительным трудностям ее реализации на практике.

Поэтому общественная ценность воспринимается скорее как философия, чем строгое руководство к действию. Однако ценность органа публичной власти не может быть увеличена только благодаря рутинному исполнению стандартных функций, на которые делает упор направление «нового государственного управления» (NPM). Потребности граждан и цели заинтересованных лиц меняются, что следует учитывать в деятельности государственной организации, поэтому именно стратегический подход реально отвечает на новые вызовы в государственном и региональном управлении. В пользу приведенного аргумента говорит изложенная в данном разделе концепция и ее применение в практической деятельности, отдельные примеры которой будут приведены в следующем разделе.