4.1. Модернизация государственного управления в контексте теорий общественного выбора и согласований

Для нашего исследования целесообразно рассмотреть важное неоинституциональное направление в экономической науке, которое сформировалось в середине XX века на стыке политических и экономических наук, – теорию общественного выбора (Public Choice Theory). Его сторонники изучают процесс принятия правительственных решений¹, различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в собственных интересах². Они обосновывают возможность существования множества точек равновесия и строят концепцию новой рациональности, подчеркивая рост нестабильности и разнообразие предпочтений граждан при принятии решений, необходимость учета трансакционных издержек. Государство представляется ими как особая монополия, действия которой во многом схожи с действиями любой другой монополии на рынке. Это почти неизбежно приводит к расширению государственных и региональных структур и их функций (приходит в действие так называемая модель Левиафана³). В настоящее время эта теория стала по преимуществу эмпирической наукой и оперирует прежде всего эконометрическими моделями, занимаясь обработкой огромного массива фактических данных. Она сформировалась как влиятельная исследовательская парадигма в зарубежной экономической науке⁴. Р. М. Нуреев в своем фундаментальном учебнике отмечает, что выражение «выбор граждан» (public choice – дословно «публичный выбор») еще не прижилось в нашей стране; мы вынуждены употреблять термин «общественный выбор», имея в виду не выбор обществом социально-экономического устройства, а выбор, который осуществляют граждане, народ⁵. Основополагающей теоретической посылкой этой теории является концепция «экономического человека» (homo oeconomicus). Он в рыночной экономике отождествляет свои предпочтения с товаром или услугой, стремится принять такие решения, которые максимизируют значение функции полезности. Его поведение рационально. Эта рациональность имеет универсальное значение: все – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, то есть сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего, выгоды и издержки, связанные с принятием решений)⁶. При этом, обосновывая ограниченную рациональность, предполагается дополнить список ограничивающих факторов чисто человеческими «ограничителями»: ошибки памяти, неадекватно рассчитанная сила (власть) и склонность «удовлетворяться» принятием решений (settle for decision), которые просто «достаточно хороши». Эти выводы в развитии системы управления страной и регионами поставили под сомнение (или как минимум значительно ограничили) классическую концепцию рациональной бюрократии и привели к созданию новой теоретической модели чиновника-управленца – модели «административного человека», ограниченно рационального в принятии решений. Это, безусловно, связано с ролью исполнительных структур в управленческой практике. Кроме того, данное направление экономической теории предлагает отказаться от тезиса о стабильности субъективных предпочтениях индивидов. Здесь также можно провести параллели с синергетическим подходом, обосновывающим разнообразие и нестабильность как на организационном, так и на индивидуальном уровне.

Другой ракурс исследований механизмов и способов координации индивидуальных действий демонстрирует теория согласований, которая стала развиваться во второй половине 1980-х годов XX века, после публикации работы Л. Тевено и Л. Болтянски (1987) «Экономика значимого». Авторы считают, что рыночная рациональность выступает в качестве лишь одной из множества возможных интерпретаций мотивов поведения индивидов. Формальные и неформальные правила, контрактные соглашения, традиции невозможно свести к индивидуальной рациональности и стратегиям оптимизации. Они стали основными объектами исследования сторонников теории согласований, пытающихся кроме всего прочего определить роль институтов государства в условиях рыночной экономики, избежав при этом крайних позиций преуменьшения или преувеличения роли государства как экономического и политического агента⁷. Представители теории согласований иначе трактуют поведение «экономического человека». Они заменяют термин «рациональное действие» понятием «обоснованное действие», которое включает в себя специфику социального контекста, где реализует свою стратегию действующий индивид. Два ключевых момента данной концепции выделяет А. В. Сморгунов⁸. Во-первых, не просто исследуется обращение к правилам и нормам, а выявляются их интерпретации и определяются некоторые общие основания этих интерпретаций участниками обмена ресурсами в ситуации, когда прямой информационный обмен невозможен. Во-вторых, использование термина «стратегии поведения» позволяет избежать детерминистской позиции, заключающейся в предопределении поведения индивида социальной структурой, в которую он вписан. Сторонники указанного направления пытаются определить общее основание для анализа и принятия управленческого решения, чтобы сделать его понятным для различных институциональных подсистем, признавая при этом, что каждая из них обладает собственным специфическим набором принципов⁹.

В работах отечественных исследователей (например, таких ученых, как С. Б. Авдашева, А. А. Аузан, В. Л. Тамбовцев, А. Е. Шаститко и др.) с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы необходимости проведения политики децентрализации управления на уровне государства. Наш анализ опубликованных исследований показывает, что они в основном сосредоточены преимущественно на проблемах адаптации к российским условиям институциональной теории и методологии макроуровня: синтез общеэкономической и институционально-эволюционной теорий; институциональный подход к стратегии поведения на уровне федеральных органов исполнительной власти России в целом, условия и результаты формирования публичных институтов.

Вместе с тем разработка управленческих аспектов использования институционального подхода к проблемам стратегического управления в регионах России находится еще на начальной стадии. В этой связи можно выделить работу, где в общем виде речь идет о необходимости создания общегосударственных институциональных структур, учитывающих сущность территориального аспекта развития для Российской Федерации¹⁰, – монографию С. Э. Желаевой, В. Е. Сактоева и Е. Д. Цыреновой, исследующих институциональные особенности устойчивого развития социоэкологоэкономических систем различных типов¹¹, а также упомянутое исследование Ю. А. Спиридонова, предлагающего концепцию институционального подхода к управлению регионом. Указанная концепция содержит ряд необходимых требований и условий, которые следует принять при формировании концепции стратегического регионального управления:

• включение в предмет исследования институтов, определение «правила игры» и мотивацию деятельности социальных субъектов;

• учет закономерной взаимосвязи политических (административно-территориальное деление государства, властная вертикаль органов регионального управления во главе с Центром) и экономических институтов;

• детальный анализ эндогенных факторов (собственно экономических факторов развития хозяйственных систем разного уровня, прежде всего экономической эффективности технического прогресса) и экзогенных факторов формирования институциональной среды (внеэкономических социальных и политических факторов территориального развития, имеющих определяющее значение для формирования общественных институтов);

• учет взаимосвязи и противоречий форм и неформальных институтов при выборе стратегии регионального развития.

В нашем исследовании мы предприняли попытку разработать на основе имеющейся теоретической базы методологию государственного стратегического управления, которое могло бы учитывать ценности граждан, бизнеса, других регионов и стран.