2.5. Методология стратегического государственного управления

Государственное стратегическое управление базируется на широком использовании разнообразных методов, основывается на определенных принципах. Цели достижения высокой конкурентоспособности и эффективности предъявляют требования к совершенствованию используемых методов и инструментов, адекватному их соотнесению с внешними и внутренними условиями развития государства. Таким образом, необходимо рассмотреть элементы методологии государственного стратегического управления и раскрыть их содержание.

Методология – учение о научном методе познания, принципы и способы организации теоретической и практической деятельности.

Методология любой науки представляет собой органическое единство общеметодологических, философских методов, общенаучных подходов и методов исследования, междисциплинарных и частнонаучных методов⁴⁶.

Методология государственного стратегического управления (в узком смысле) – совокупность важнейших теоретических принципов и методов, используемых в процессе государственного стратегического управления.

В широкой трактовке методологию государственного стратегического управления можно определить как органическое единство: системы методов государственного стратегического управления; специфических методологических принципов; этапов процесса государственного стратегического управления; системы показателей, используемых в процессе государственного управления.

Руководящие правила, положения и нормы управления формируют принципы управления. «Принципы управления определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления»⁴⁷.

Принцип — объективная категория науки, выступающая в качестве отправного основополагающего понятия, которая выражает совокупное действие ряда законов развития рассматриваемого объекта, определяет задачи, направление и характер развития объекта.

Практически в каждом отдельном источнике, в том числе и в официальных материалах органов исполнительной власти России, можно встретить свою предлагаемую систему принципов. Поэтому приведение и анализ существующих подходов представляется нецелесообразным, и следует выделить наиболее важные, по мнению авторов, принципы государственного стратегического управления.

1. Принцип целостности и учета по возможности всех элементов и факторов системы государственного управления.

2. Принцип гибкости и адаптивности с учетом сохранения стабильной структуры и принципов управления.

3. Принцип приоритетности отдельных социально-экономических подсистем и элементов с учетом специфики отраслей, регионов, предприятий.

4. Принцип стратегической ориентированности на главные цели социально-экономического развития страны.

5. Принцип обеспеченности материальными и другими ресурсами и эффективности их использования для обеспечения государственного управления.

6. Принцип активного управления, то есть прогнозирование возможных изменений систем и среды с целью оказания упреждающих воздействий для обеспечения стабильного и адекватного функционирования государства, регионов, отраслей.

7. Принцип синергии, то есть обеспечения эффекта от взаимодействия различных государственных и негосударственных структур и конечного результата деятельности государства.

8. Принцип единства экономики и политики.

9. Принцип единства централизма и самостоятельности.

10. Принцип научной обоснованности и эффективности.

11. Принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого ранга.

Особо следует отметить принцип научной обоснованности и эффективности, который означает следующие требования:

• изучение действия всей системы законов развития общества, определяющих содержание и направление движения его отдельных элементов и сфер деятельности;

• изучение и практическое использование достижений современной науки и техники;

• ориентация организаций на своевременное техническое перевооружение, реконструкцию и обновление производства;

• повышение достоверности планово-учетной информации;

• обеспечение комплексного использования всех элементов методологии стратегического управления.

Может быть выделен также и ряд других принципов государственного управления – новых принципов, связанных с внедрением стратегически-ориентированного подхода: оперативный учет изменений внешней среды, обязательность использования сценарного метода прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.

Механизм государственного воздействия на экономику при проведении экономической политики включает систему разнообразных методов. Под методом управления понимается способ осуществления управленческого воздействия, в результате которого достигаются цели управления, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности⁴⁸.

Каждый метод управления включает в себя содержание, направленность и организационную форму. Кроме того, каждому методу соответствует определенный набор инструментов, с помощью которых он реализуется.

Методы и инструменты государственного регулирования не являются постоянными и неизменными. Возникновение и эволюция методов и инструментов государственного регулирования предопределяются потребностями технологического развития и экономического роста, изменениями проводимой экономической и социальной политики, воздействием групп специальных интересов, уровнем развития таких отраслей науки, как экономика, право, управление, психология, социология, математика и др.

В литературе встречается множество различных подходов к классификации методов государственного регулирования. Например, все методы объединяют в пять групп:

• косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования;

• прямое государственное финансовое регулирование;

• методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности, заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование;

• государственное предпринимательство;

• программно-целевой метод планирования и управления⁴⁹.

По мнению авторов учебного пособия «Государственное регулирование экономики»⁵⁰, методы государственного регулирования следует делить на пять основных групп: правовые, административные, экономические, прямые, косвенные. При этом в зависимости от ветвей власти авторы выделяют методы законодательные, исполнительные и судебные.

По мнению Г. В. Атаманчука, достаточно разделить методы государственного регулирования всего на две группы:

• методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

• методы обеспечения реализации целей и функций государственного регулирования⁵¹.

Еще одна классификация заключается в выделении общих, частных и специальных методов. К общим методам относят совокупность методов познания, системный метод, теорию общественного воспроизводства и др. Частные методы включают в себя статистические методы, экономико-математические и др. К специальным методам относят балансовый метод, программно-целевой и нормативный.

Согласно разделяемому в данной работе подходу, можно выделить (в зависимости от выбранного критерия) методы:

• прямого и косвенного воздействия государства на социально-экономические процессы;

• административного и экономического воздействия государства на социально-экономические процессы.

Кроме того, поскольку государственное регулирование экономики образует определенную иерархическую систему, в которой на высшем государственном уровне осуществляется разделение функций между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, методы государственного регулирования экономики, в зависимости от ветвей власти, разделяются на три большие группы: судебные, законодательные и исполнительные.

По степени непосредственного воздействия на процесс принятия субъектами управленческих решений методы государственного регулирования экономики делятся на прямые и косвенные.

Метод прямого воздействия реализуется средствами административного и экономического влияния.

Косвенный метод регулирования реализуется только экономическими средствами.

Прямые методы оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписании государства.

Методы косвенного воздействия не оказывают прямого действия на субъект хозяйствования и на принимаемые им решения, предполагают использование инструментов и методов воздействия государства на частное предпринимательство. Государство не прямо вмешивается в процесс принятия решения экономическими субъектами, а кос венно принуждает их к принятию необходимого для государства решения.

Преимущество косвенных методов состоит в том, что они не нарушают рыночную ситуацию, а недостатком является определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия государством мер, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

По организационно-институциональному критерию различают административные и экономические методы государственного регулирования экономики.

Административные методы базируются на системе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, базируются на силе и авторитете государственной власти. Для каждой сферы экономики степень их применения различна.

Административные методы подразделяются на следующие группы:

• меры запрета;

• меры разрешения;

• меры принуждения.

Функциями административного метода являются: обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни; защита конкурентной среды; гарантия прав собственности и свободы принятия экономических решений.

Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло, предполагают воздействие на характер рыночных связей и расширение рыночного поля через влияние на совокупный спрос, совокупное предложение, степень концентрации капитала.

Экономические средства воздействия на хозяйственные процессы предполагают использование:

• средств финансовой (бюджетной, налоговой) политики;

• средств денежно-кредитной политики;

• прогнозирование, планирование, программирование экономики;

• социальных и внешнеэкономических регуляторов. Таким образом, методы государственного регулирования экономики можно разделить на три группы.

1. Прямые административные методы:

? принятие законодательных актов, нормативных документов, положений;

? управление государственной собственностью, предприятиями государственного сектора;

? государственный заказ;

? государственные инвестиции, субсидии, кредиты;

? лицензирование, стандартизация, сертификация;

? квотирование;

? применение санкций;

? охрана окружающей среды и др.

2. Прямые экономические методы:

? формирование и использование бюджета;

? формирование налоговой политики;

? формирование амортизационной политики;

? установление минимальной заработной платы;

? регулирование цен на некоторые виды товаров и услуг;

? антимонопольная политика, защита конкуренции и др.

3. Косвенные экономические методы:

? государственное прогнозирование;

? индикативное планирование;

? целевое программирование;

? регулирование налоговой системы;

? денежно-кредитные инструменты;

? валютные рычаги;

? социальная политика;

? внешнеэкономические формы воздействия и др.

Для каждого метода можно использовать альтернативу, возможен их выбор, замена одного другим. Правильно сочетая и используя различные методы, государство может эффективно решать экономические и социальные задачи. Основным условием является: не противопоставлять методы государственного регулирования, а использовать их либо комплексно, либо избирательно. Каждый метод имеет свои сильные и слабые стороны, которые определяют границы его применения; в различных условиях один и тот же метод может быть реализован с помощью разнообразных инструментов.

В условиях совершенствования системы государственного управления, перехода к эффективному государству, при реализации концепции стратегического государственного управления система методов дополняется и обогащается прогрессивными методами, заимствованными и адаптированными из общего и стратегического менеджмента. Эти методы рассмотрены в разделе 3.2.

Как уже было отмечено ранее, особенности процесса государственного стратегического управления сильно зависят от модели государственного управления, от особенностей объекта управления и многих других факторов.

Ранее мы подробно рассмотрели процесс государственного стратегического управления. В наиболее обобщенном виде он может быть представлен в виде следующих этапов:

• определение приоритетов, целей, задач государственного управления;

• обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве;

• выбор форм и методов государственного управления;

• определение необходимых ресурсов;

• разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий.

Каждый этап можно охарактеризовать системой социально-экономических показателей. Под показателем понимается количественно-качественная характеристика социально-экономических явлений и процессов в обществе, мера, придающая им качественную и количественную определенность.

К системе показателей, используемых в процессе государственного управления, предъявляется ряд требований:

• единство и обязательность показателей для данного уровня управления;

• показатели должны обладать способностью агрегироваться и де-загрегироваться, быть сопоставимыми;

• показатели должны быть определенными, измеряемыми;

• система показателей должна обеспечивать комплексную характеристику всех аспектов функционирования планируемых объектов;

• система показателей должна быть гибкой, адаптивной, способной отражать все изменения в состоянии объекта;

• показатели должны содержать указания на конкретных исполнителей, то есть быть адресными;

• показатели должны ориентировать соответствующие объекты управления на рост продуктивности, результативности и эффективности;

• число показателей должно быть по возможности оптимальным.

Показатели, образующие данную систему, делятся на: конечные и промежуточные; натуральные и стоимостные; количественные и качественные; объемные и сетевые; абсолютные и относительные; утверждаемые, расчетные и информационные (справочные). Помимо использования показателей непосредственно в процессе государственного управления необходимо также отметить роль системы показателей при оценке эффективности государственного управления. Их можно разделить на две основные группы:

• показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов;

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Более подробно система показателей эффективности деятельности государственных органов и служащих будет рассмотрена в главе 5, посвященной оценке эффективности государственного управления.