3.2.2. Управление по результатам

Модернизация подходов к государственному стратегическому управлению должна идти преимущественно по пути перехода от «мягких» технологий, которые отличаются размытостью конечного результата и представляют качественные ожидаемые результаты, к «жестким» технологиям, предполагающим применение количественных критериев достижения цели.

В качестве такого подхода, который может быть использован в модернизации государственного стратегического управления, представляется целесообразным применять технологию, получившую название «управление по результатам».

Управление по результатам — это технология, применяемая на всех уровнях управления, которая основывается на принятии управленческих решений, разрабатываемых на основе результатов оценки деятельности субъекта управления, и включает подсистемы планирования, анализа, оценки контроля и корректировки изменяющихся состояний управляемого объекта на основании заданных критериев и показателей. Реализация системы управления по результатам в государственном стратегическом управлении как технологии управления включает: разработку системы сбалансированных показателей деятельности органов государственной власти, процессное управление, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Известно применение данного подхода в государственном управлении в США (Government Performance Results Act of 1993)¹⁰.

Термин «управление по результатам» использовался также в рекомендациях Мирового Банка 1997 года «Концепция и методология управления по результатам» (Results Based Management Concept and Methodology)¹¹.

Рис. 15. Организационная система общественного воспроизводства

В трудах отечественных и зарубежных ученых освещаются вопросы применения технологии управления по результатам в сфере государственного управления. Так, Я. Д. Кларк и Г. Суэйн выделяют следующие проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном секторе. Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный период времени. Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям. Дефицит необходимой информации порождается как ее объективным отсутствием, так и ее закрытостью вследствие государственных ограничений на доступ к базам данных, имеющих служебный характер. Кроме того, существуют трудности поиска информации ввиду того, что она находится в ведомственных документах различных уровней. Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей¹².

Стратегический менеджмент фирмы и государственное стратегическое управление строятся на одних принципах и имеют общие задачи:

• определение главных долгосрочных целей развития;

• определение путей достижения целей и необходимых ресурсов;

• разработка альтернативных вариантов развития.

Однако имеются существенные отличия в применении метода управления по результатам в государственном стратегическом управлении и корпоративном стратегическом менеджменте, которые состоят в следующем:

• государственный стратегический менеджмент подвержен влиянию политической власти, это вносит дополнительные ограничения в принимаемые решения;

• в государственном стратегическом управлении, в отличие от фирм, как было отмечено ранее, накоплен опыт главным образом в стратегическом планировании, а не в других аспектах, включая организацию, регулирование и контроль реализации стратегии;

• в отличие от фирм, где менеджер может сменить персонал, население государства и региона – это данная реальность, его невозможно изменить;

• главная цель корпорации разделяется всеми собственниками, и механизм согласования интересов обеспечивается через назначение ими совета директоров, а цели и интересы населения противоречивы, их согласование является наиболее сложной проблемой.

В научных исследованиях, посвященных вопросам регионального стратегического управления, отмечаются следующие особенности региона, накладывающие ограничение на использование методов корпоративного стратегического менеджмента применительно к регионам. Так, В. Г. Селиверстов отмечает следующее:

• «автономия» регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления имеет ограниченный характер, как в экономическом, так и в правовом аспекте. Фирма, компания или организация автономны по определению;

• регион – это в первую очередь социальная система; фирма – система производственная. Трактовка понятия региона как «региона-корпорации» имеет весьма ограниченный характер;

• фирмы и компании – это четко структурированные организации, построенные по принципу «единоначалия», где влияние «групп интересов» сведено к минимуму. Регион как сложная социально-производственная система представлен различными «группами интересов», борющихся за власть легальными способами или неформальными методами;

• конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, а региональной системы – повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. Это определяет специфику целеполагания в региональном или корпоративном стратегическом планировании;

• территориальные системы обладают большей инерционностью по сравнению с фирмами, компаниями, корпорациями. Это влияет на использование в них моделей стратегирования: в региональном стратегическом планировании прогностические модели имеют большее право на существование, чем в стратегическом планировании фирм;

• регион нельзя обанкротить либо ликвидировать, тогда как для производственных компаний это обычное дело¹³.

Кроме того, как уже отмечалось ранее, объектом регионального стратегического планирования и управления является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциалов и институциональной среды. Субъектом регионального стратегического планирования и управления является региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе. Региональное стратегическое планирование — процесс обоснования и выбора стратегических приоритетов и направлений устойчивого и эффективного развития региона в единстве социальных, экономических, научно-технических, экологических и институциональных факторов и условий, разработка на этой основе управляющих политик и механизмов реализации, обеспечивающих повышение конкурентоспособности социально-экономической системы региона и ее адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. Региональное стратегическое управление — основанная на стратегическом планировании деятельность органов государственной власти региона с привлечением институтов гражданского общества и бизнес-структур, учитывающая внешние и внутренние институциональные условия и ограничения и направленная на выполнение основной миссии, достижение стратегических целей и решение задач устойчивого социально-экономического развития региона и на укрепление его человеческого потенциала и усиление роли в системе национальной и мировой экономики.

Такая трактовка обеспечивает, с одной стороны, динамический, а не статический взгляд на объект стратегического планирования (экономическое и экологическое развитие данной территории и ее социальной среды), с другой – введение институционального компонента в категорию объекта СПУ, а человеческого – в категорию субъекта. Приведенные формулировки основных понятий справедливы применительно к таким уровням территориальной иерархии, как субъект Федерации, город и административный район, в меньшей степени – к макрорегиону (федеральному округу)¹⁴.

Все вышеперечисленные моменты позволяют сделать следующий вывод: чисто механически переносить технологию управления по результатам из сферы корпоративного управления в сферу государственного и регионального стратегического управления невозможно.

Для реализации технологии управления по результатам в стратегическом государственном и региональном управлении целесообразно применять декомпозицию целей, то есть преобразование конечной стратегической цели в систему взаимосвязанных подцелей, необходимых для ее достижения на каждом уровне управления. Тогда цели последовательных уровней управления будут все в большей степени приобретать «жесткость» и возможность применения количественных критериев. Цели каждого уровня следует увязывать по источникам ресурсов и по срокам.

Как отмечается в научных исследованиях, наиболее оптимальным технологическим компонентом системы управления по результатам является сбалансированная система показателей (ССП), которая положительно проявила себя в ходе ее апробации в коммерческих структурах и ряде зарубежных органов государственной власти. Сбалансированная система показателей является ключевым механизмом управления по результатам. ССП является системой, с помощью которой представляется возможным упорядочить, классифицировать деятельность органов государственной власти с точки зрения достижения результата, взаимоувязать стратегическую составляющую деятельности государственного сектора с основными внутренними процессами управления и инструментами измерения результативности¹⁵.

Система сбалансированных показателей основана на балансе между основными группами показателей деятельности организации, которые неразрывно связаны со стратегией организации и ее реализацией. Эти показатели следующие: клиенты, финансы, внутренние бизнес-процессы и развитие организации, инновации, обучение. Подробно описание данной системы изложено в работах Роберта С. Каплана, Дейвида П. Нортона¹⁶.

«Сбалансированная система показателей может применяться не только для формулирования стратегии и указания взаимосвязей между основными показателями эффективности, но в том числе и для превращения стратегических инициатив в конкретные действия. Таким образом, система предлагает конечному пользователю подход, основанный на измерении не только финансовых показателей, но и показателей эффективности нематериального характера количественным методом»¹⁷.

«ССП является составной частью системы государственного управления и может являться ее основным ядром для оценки результативности деятельности субъектов бюджетного планирования и распределения бюджетных средств между органами государственного управления на конкурентных основаниях»¹⁸.

Методология системы сбалансированных показателей отличается высоким уровнем укрупнения, агрегирования аспектов деятельности организации, элементов и этапов стратегического управления организацией. «Использование и внедрение системы сбалансированных показателей позволяет системно подойти к разработке общей процедуры стратегического управления и системы измерения деятельности организации, затем детализировать ее и наполнить конкретным содержанием (показатели, мероприятия, ответственные исполнители, структурные подразделения и т. д.»¹⁹

Таким образом, ССП является системой, позволяющей упорядочить и классифицировать деятельность органов государственной власти, взаимоувязать стратегическую составляющую деятельности государственного сектора с основными внутренними процессами управления и инструментами измерения результативности²⁰.

Внедрение системы управления по результатам в органах государственной власти может обеспечить применение процессного подхода.

Основополагающим в теории процессов является тот факт, что процессы состоят из функций, которые выстроены таким образом, что образуют определенные результаты²¹.

Структура процессного подхода подразумевает наличие ролевой концепции в деятельности органов государственной власти, то есть документа, в котором определены основные полномочия и ответственность по управлению процессами за определенными сотрудниками. Суть ролевой концепции заключается в том, что в рамках одного структурного подразделения ответственные за реализацию процесса лица разделены на четыре основные категории и выполняют следующие функции и должностные обязанности:

Владелец функции/услуги — орган государственной власти или его структурное подразделение, ответственный за реализацию функции/ предоставление услуги; по умолчанию – владельцем функции/услуги назначается руководитель органа государственной власти.

Контрольный орган — орган государственной власти и/или его структурное подразделение (специалист), осуществляющее комплексный контроль за качеством процесса реализации функции, предоставления услуги.

Координационный совет осуществляет рекомендательную и консультационную деятельность в ходе выполнения процесса.

Участник процесса — это орган местного самоуправления в лице специалиста структурного подразделения данного органа, непосредственно выполняющего обязанности и несущего определенную функциональную нагрузку в процессе.

В некоторых случаях при реализации комплексных процессов возникает понятие «опционных ролей» – ролей по управлению структурой процесса, то есть те должности и штатные кадровые единицы, которые участвуют в процессах. Опционные роли формируются на основании имеющегося штатного расписания и распределяются по процессам исходя из нижеследующей формы (табл. 14)²².

Таким образом, процессный подход позволяет оптимизировать деятельность органов государственной власти путем определения состава участников процесса, а также дает возможность применять механизмы и технологии оценки результатов не только к отдельным функциям, а к процессам государственного управления в целом.

Таблица 14

Распределение ролей и обязанностей органов государственной власти в рамках процессного подхода в управлении по результатам²³

В качестве технологии распределения бюджетных средств в органах государственной власти целесообразно использовать бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)²⁴.Суть технологии – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и/или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета²⁵.

БОР является, по сути, финансовым инструментом технологии управления по результатам, который задает ограничения с точки финансовых средств на планируемые результаты. Необходимо определить, от каких точек планирования отталкиваться, – либо от необходимых результатов, либо от имеющихся ресурсов. Выбор стратегии поведения основан на соответствующем решении органов государственной власти²⁶.

Следовательно, можно согласиться с тем, что БОР является «методом планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающим распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»²⁷.

Система бюджетирования, ориентированного на результаты, предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования – к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год – к планированию на три года²⁸.

Необходимо отметить различия, существующие в методах бюджетного планирования в рамках традиционного подхода и бюджетирования, ориентированного на результаты. Так, традиционный подход предполагает целевое использование средств (соответствие плану), годовой горизонт планирования, индексацию прошлых расходов, приоритет функциональной и детальной экономической классификации, контроль затрат. В то время как бюджетирование, ориентированное на результаты, предполагает целевое использование средств (соответствие плану, целям и результатам), трехлетние планы расходов, конкуренцию программ, приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации, контроль (мониторинг) результатов.

Переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает большую работу, однако предполагается, что в результате преимущества получат все участники процесса: исполнительные, законодательные органы власти, а также население. Преимущества данной системы следующие²⁹:

• Правительство и Парламент будут регулярно получать полную и качественную информацию о результатах деятельности государственных органов, которая дает возможность принимать более обоснованные решения о приоритетах государственной политики, а также является основой для мониторинга и управления эффективностью работы государственного сектора;

• министерства, службы и другие органы власти смогут более эффективно планировать и управлять результатами своей деятельности; ориентироваться на среднесрочное планирование бюджетных расходов; получат гарантированное предоставление выделенных им бюджетных средств в полном объеме; получат возможность на практике управлять расходами более самостоятельно и использовать инструменты стимулирования сотрудников по результатам их деятельности;

• Министерство финансов сможет получать информацию о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования и использовать ее при решении вопроса распределения средств между бюджетополучателями; усилится стратегическая роль Министерства финансов и возможность его влияния на результативность бюджетных расходов через механизм приоритетного финансирования успешных программ; упразднится планирование и контроль детализированных статей расходов.

Бюджетирование, ориентированное на результаты, внедряемое вместе с системой трехлетнего планирования, получило название «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты». Для внедрения этой системы необходимо решить вопросы увязки целей субъектов бюджетного планирования с целями Правительства; определения показателей; разработки бюджетных программ; распределения расходов по программам; оценки необходимых ресурсов на трехлетний период.

По внедрении среднесрочного планирования по программам предполагается продолжение реформы по следующим направлениям³⁰:

• разработка процедуры внедрения трехлетних макроэкономических прогнозов при планировании бюджета;

• определение стратегических приоритетов расходов при распределении лимитов между бюджетом действующих обязательств и бюджетом принимаемых обязательств;

• разработка программной классификации расходов;

• повышение качества распределения расходов по программам на трехлетней основе.

В настоящее время все индустриальные страны осуществляют (или уже осуществили) переход на БОР. Внедрение БОР предусмотрено и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Правительством РФ 30 июня 2010 года № 1101-р. За принятием Программы должны последовать соответствующие изменения в Бюджетном кодексе РФ, направленные в том числе на совершенствование государственного и муниципального финансового контроля. Согласно указанным новым принципам управления государственными финансами, именно план по результативности деятельности, а не объем освоенных в прошлых периодах средств, является критерием выделения бюджетных ассигнований³¹.

Бюджетная реформа в России³² предполагает разделение бюджета на две части – на действующие (уже принятые) обязательства и на принимаемые (потенциально возможные в будущем) обязательства. Существующие методы бюджетного планирования предполагают, что основная часть бюджетных расходов предопределена ранее принятыми решениями. Каждый год формируется и рассматривается весь массив расходов, их результативность не принимается во внимание.

БОР предполагает, что основное внимание сосредоточено на оценке эффективности расходов и на отборе новых расходов. При этом объем ресурсов для новых обязательств зависит от роста бюджетных доходов и сокращения неэффективных действующих обязательств. Предполагается также разработка программной классификации расходов и повышение качества распределения расходов на трехлетний период по программам.

При среднесрочном планировании разрабатывается трехлетний бюджет, который впоследствии каждый год пересматривается, уточняется. Необходимо обратить внимание на исполнение бюджета, получение отчетных данных, мониторинг и оценку и использовать эти данные при составлении финансового плана на три последующих года. Цель этапа мониторинга и оценки – определить степень достижения запланированных результатов в отчетном периоде и внесение соответствующих поправок на следующий плановый период.

Все это относится и к бюджетам на региональном уровне. Как правило, необходимо избегать чрезмерной сложности процедур, целей, задач, индикаторов достижения результатов, программ и их финансирования, при этом учитывая принципы, изложенные выше. Некоторые регионы внедряют принципы БОР, и со временем это даст возможность значительно повысить качество услуг населению. Международный опыт показывает, что, несмотря на трудоемкость, эта реформа дает преимущества и выгодна ее участникам.

Государственное регулирование экономической, социальной и прочих областей может оказывать взаимное влияние, поэтому зависимость между ними должна быть принята во внимание при внесении изменений. Зачастую выгоды в одной сфере приводят к повышению издержек в другой. Поэтому необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, а также экологию, любых изменений в существующей системе регулирования.

Рассмотренные подходы (управление по результатам с учетом системы сбалансированных показателей, процессного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат) являются теоретической основой модернизации государственного стратегического управления в направлении ориентации деятельности органов государственной власти на конечный результат.