Общая задача рационального выбора
Мозг человека не всегда успешно справляется с проблемами1. Поэтому для решения проблем людям нужна помощь в виде приборов, процессов и институтов — таких, как бумага, ручка, письменность, наука, специальные приемы вроде двойной бухгалтерии, административный аппарат, законодательные представительства и рынки.
На одном уровне социальные проблемы кажутся простыми. Чтобы накормить голодного ребенка, не требуется изощряться в искусстве решения проблем. Но люди усложняют процесс. Не все хотят кормить голодных, те же, кто хочет, желают свести принуждение к минимуму (как и налоги, за счет которых оплачивается то, что должно быть сделано). Бывает и так, что никто не хочет ничего делать, если эти действия усилят власть государства или причинят какое-либо из многих возможных неудобств. Таким образом, в любой политико-экономической системе возникают бесчисленные возражения против какого бы то ни было возможного решения проблемы. Выражаясь цветисто, все решения должны удовлетворять множеству критериев. А это чрезвычайно трудно.
Для того чтобы справиться со сложными ситуациями, представители иерархии и бюрократии расчленяют проблему на несколько более мелких, в решении которых можно опереться на знания специалистов, и рационализируют порядок решения вопросов, применяя к различным категориям проблем стандартные решения. Новые быстро развивающиеся математические и компьютерные методы, помогающие принимать рациональные решения, расширили возможности иерархии-бюрократии.
Тем не менее иерархия и бюрократия не справляются. Возможности человеческого мозга остаются прежними. Даже при условии специализации навыков должностные лица, принимающие решения по конкретным узким вопросам, не в состоянии обработать большое количество необходимой им информации. Им все так же не хватает способностей для разработки соответствующей политики. Мешает им и сложность оценки альтернативных вариантов. Например, Комиссия по торговле между штатами США, в функции которой входит регулирование тарифов и услуг на транспортные перевозки между штатами, не в силах предсказать последствия изменения структуры тарифов для страны. Комиссия не сумела разобраться во внутренних экономических взаимосвязях США и не смогла подготовить для конгресса рекомендации о рационализации транспортной системы. Она еле-еле справляется со сложнейшим вопросом о том, из каких ценностей должны исходить США при регулировании транспортной политики, и каковы должны быть внутренние взаимосвязи между этими ценностями.
Более того, иерархия и бюрократия сами являются препятствием на пути принятия рациональных решений, идущих против их собственных интересов. При дроблении проблем требуется уполномочить кого-то координировать взаимосвязанные решения отдельных подразделений аппарата правительства. Координация становится настолько сложной, что ни в одной политико-экономической системе в мире принимаемые меры не выходят за рамки общей централизованной координации экономики в целом. Интенсивные усилия прилагаются лишь в отношении очень немногих ключевых секторов экономики. В США во время Второй мировой войны централизованное распределение было введено только в отношении трех видов сырья: алюминия, меди и стали. Мы убедимся далее, что в СССР централизованное планирование экономики всегда проводилось на выборочной основе.
Одним из известных провалов централизованной авторитарной координации является неудача в области коммуникации. Например, нижестоящие члены иерархии подают вышестоящим искаженные сведения о своих производственных мощностях, опасаясь, что вышестоящие инстанции, будучи осведомлены об истинном положении вещей, установят им слишком высокий план. Это составляет хроническую проблему коммунистического экономического планирования2. Советский исследователь пишет: «Главным недостатком планирования и управления является то, что по каждой мелочи решение должно приниматься в центре, а так как невозможно знать обстановку на каждом предприятии, центр исходит из средних показателей, которых не существует ни на одном предприятии»3.
Другим широко известным провалом является информационная перегрузка. Недавно вышло 10-томное исследование воздействия ядерных реакторов на окружающую среду объемом 5 000 страниц, подготовленное в Управлении энергетических исследований США. Общий поток документации, направляемой любому должностному лицу, принимающему решения, всегда превосходит его возможности по ее переработке. Еще одной широко распространенной проблемой является слабость внутреннего контроля. Подведомственные учреждения, действуя в собственных интересах, уклоняются от контроля со стороны вышестоящих инстанций или соперничают с другими подведомственными учреждениями. Эта проблема столь хорошо известна и в СССР, и в Китае, что в каждой их этих стран для нее существует свой термин: в СССР — «ведомственность», в Китае — «местничество»4.
Мы видели, что на систему официальных отношений одностороннего пирамидального контроля накладывается система многосторонних отношений неформального контроля, составляющая мнимые иерархии. Участники обмениваются одолжениями, оказывают любезности в обмен на ожидаемые услуги в будущем или «отоваривают» ранее полученные обязательства. Происходящее взаимное приспособление в форме подобных сделок приобретает многие черты рынка. Однако рынки, как показано выше, успешно функционируют только при наличии денег, объявленных цен, указывающих условия совершения обмена, и встроенных механизмов защиты одного участника обмена от монополистической эксплуатации со стороны другого участника. Поэтому, выступая в качестве инструмента рационального выбора, бюрократия часто является неким неповоротливым рынком. А это неожиданный результат для тех, кто ищет в рационализме формальной организации выход из «хаоса» рынка.
В этом отношении специфика рынка высвечивает — по контрасту — определенные характерные черты неповоротливости бюрократической иерархии. Хорошо организованная рыночная система своими специфическими способами может справляться — как «исполнители» вместо «начальников» — с принципиальными трудностями, связанными как со сложностью проблем, так и с пороками иерархии-бюрократии, Рыночные системы коренным образом упрощают проблемы принятия сложных решений. Но в отсутствие рыночной системы приходится иметь дело со сложными проблемами: какие товары и услуги производить; какая доля валового национального продукта должна идти на потребление, а не на инвестиции; какие регионы страны должны специализироваться в тех или иных видах экономической деятельности; должна ли страна развивать производство сельскохозяйственной продукции или надо ввозить ее из-за рубежа. В рыночной системе, реагирующей на нужды индивидуального потребителя, никому не приходится принимать такие решения. Чтобы «решить» подобные проблемы, каждому человеку требуется ответить на гораздо более простой вопрос: что для него выгоднее — купить или продать.
Что же касается проблем централизованной координации, то в рыночной системе вообще не требуется координирующего центра, так как координация, даже в мировом масштабе, осуществляется путем обмена. Рыночные системы также дают возможность количественного выражения факторов, влияющих на решения, в виде общего знаменателя (цен) для сравнения их между собой. Ни одного из этих факторов, способствующих принятию рационального выбора, нет в авторитарных системах.