2.2.6.3. Зарубежный опыт международных торгов для государственных закупок

Национальное законодательство о закупках любой страны регулирует следующий круг вопросов: во-первых, сферу применения – кто имеет право осуществлять закупки от имени государства, какие неправительственные организации обязаны его соблюдать, на какие виды государственных закупок оно распространяется; во-вторых, как правило, устанавливается государственный орган, который имеет право издавать нормативные акты по этим вопросам и на который возлагаются методическое руководство, контроль за соблюдением правил закупок и административное рассмотрение жалоб. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил государственных закупок в пределах сферы их полномочий. Кроме того, в законодательстве определяются методы государственных закупок и условия их применения, стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков. Устанавливаются также порядок регистрации и особенности госконтрактов, отчетности и контроля, порядок оплаты за выполненные работы, поставленные товары и оказанные услуги, а также бухгалтерские процедуры.

Среди применяемых в разных странах методов закупок можно выделить следующие основные группы: торги, которые по процедуре делятся на открытые, закрытые, двухэтапные, а по охвату потенциальных поставщиков – международные, национальные или местные; конкурентные закупки на основе переговоров; закупки в обычной торговой сети («с полки»); закупки из единственного источника. При этом во всех странах существует их разделение на открытые и закрытые. Оно состоит главным образом в порядке приглашения к участию в международных торгах и в сообщении об их результатах. С целью более четкого разграничения возможности использования конкурентных или ограничительных методов закупок законодательство во многих странах устанавливает определенную стоимость закупок, при превышении которой государственные и полугосударственные организации обязаны осуществлять их только через торги.

Возможность применения иных методов закупок всегда обусловливается определенными обстоятельствами, и при их использовании должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать выбор данного метода. Так, использование закрытых торгов допускается при заведомо ограниченном числе потенциальных поставщиков или подрядчиков. Например, в мире имеется лишь несколько производителей магистральных авиалайнеров, поэтому при закупках самолетов вполне обоснованно проведение закрытых торгов с рассылкой предложений лишь этим фирмам. Переговорные методы закупок широко используются при закупках сложной, в том числе военной, техники, когда зачастую невозможно составить исчерпывающие и однозначно трактуемые технические спецификации, а каждый потенциальный производитель способен предложить свой собственный вариант решения проблемы. Закупки из единственного источника допускаются лишь при чрезвычайных ситуациях.

При проведении открытых международных торгов объявления публикуются в официальных, обычно правительственных, органах печати – газетах, специальных бюллетенях, экономических журналах (а в ряде государств – в регулярно выходящих специальных «листках») и, как правило, дублируются в общенациональных изданиях. Информация о торгах также рассылается через торговые представительства или консульства в другие страны.

Для расширения источников информирования о планируемых госзакупках в развитых странах создаются базы данных с открытым доступом к ним через сеть интернет. Например, в Европейском союзе реализуются проекты SCAN, ВС-NET, в Канаде – «Информейшн-хайвей Канада» и др. В США приглашения к тому же рассылаются в соответствии со списками квалифицированных поставщиков, которые ведутся закупочными подразделениями госзаказчиков на основании заявлений поставщиков. Публикация приглашений к торгам производится за 1–1,5 месяца до дня их проведения; для небольших торгов – иногда за 20 дней. Крупные торги объявляются за 2–3 месяца до их открытия, что дает возможность оферентам своевременно подготовить предложения. Одной из ключевых проблем международной тендерной практики является степень открытости торгов. Анализ показывает, что в большинстве промышленно развитых государств, активно использующих инструмент торгов, в целом преобладают закрытые торги. К таким странам относятся Великобритания, ФРГ, Франция, Нидерланды, Австрия, Новая Зеландия, Италия, Испания, и только в США и Норвегии преобладает практика проведения открытых торгов.

По мнению экспертов ВТО, национальные тендерные законодательства большинства стран мира содержат скрытые нетарифные ограничения, что является объективным препятствием для иностранных поставщиков и подрядчиков. Особенно заметны такого рода ограничения при прохождении иностранными экспортерами предквалификационного отбора участников международных торгов. В частности, из указанных выше стран только в Италии и Испании предквалификация, согласно национальным законодательствам, не носит обязательного характера. При этом основными мотивами обычно являются стремление ограничиться небольшим кругом претендентов с определенным профессиональным опытом, ограничить число иностранных участников с целью поддержки местных производителей, ограничить условия финансирующей стороны и торгово-политические преференции по отношению к определенной группе стран.

Общим правилом для многих стран является то, что преференции отечественным поставщикам должны быть исключением и регламентироваться национальным законодательством или подзаконными актами. Так, в Германии в торгах на выполнение госзаказа иностранные фирмы могут принимать участие, если они по законам Европейского союза вправе выполнять данные работы, при этом организаторам международных торгов запрещается оказывать предпочтение отечественным оферентам. Обособленно стоят льготы, предоставляемые субъектам малого и среднего бизнеса; технологии их предоставления наиболее разработаны в США.

В преференциальных программах различных уровней даются описания и определения преференциальных групп, указываются соответствующие цели, а также устанавливаются процедуры их применения. Используются два метода: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый метод предполагает определение обязательного процента участия в закупках некоторых преференциальных групп исходя из федеральных законов. А второй состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, присоединяемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции. Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных метода. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных льготных групп. Например, для поддержки отечественных производителей применительно к крупному бизнесу преференциальный коэффициент устанавливается 6 %, а к малому бизнесу – 12 %.

После публикации приглашений и разработки тендерной документации претендентам предоставляется возможность ее приобретения. Это не накладывает на стороны никаких дополнительных обязательств. В Германии плата за конкурсную документацию отсутствует вообще. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается их определенная компенсация. В ряде государств находящиеся там торговые представительства и миссии тоже могут получать тендерную документацию бесплатно.

В конкурсной документации помимо номера торгов, дня и часа открытия и закрытия, места и названия организации, которая их проводит, указываются:

• наименование и количество закупаемого товара (работ, услуг);

• основные технико-экономические характеристики и перечень дополнительной технической и пояснительной документации, которая должна прилагаться к предложению;

• основные коммерческие условия: сроки поставки; условия платежа и другая информация, связанная с предоставлением экспортером кредита; условия внесения гарантий (их величина, виды, сроки); цены, в которых должно подаваться предложение (CIF, FOB, EXW), и допустимые «скользящие» цены (для крупных объектов); условия арбитража, штрафов, а также гарантий; возможность представления альтернативных предложений; условия дополнительной оплаты, связанные с обеспечением гарантийного и технического обслуживания, включая поставку запчастей.

Для успешного участия оферентов в международных торгах большое значение имеет строгое соблюдение всех положений и требований, указанных в условиях торгов. При несоблюдении этих условий организаторы международных торгов имеют законное право не только отклонить предложения, которые не соответствуют условиям торгов, но даже совсем их не рассматривать. В некоторых развивающихся странах (Индия, Колумбия) при проведении международных торгов допускаются некоторые отступления от строгих правил: тендерными комитетами принимаются от одного оферента два одновременно посланных предложения, одно из которых составлено строго в соответствии с условиями торгов, а другое – по несколько отличающимся условиям оферента (на котором делается пометка «Альтернатива»). В соответствии с правилами проведения международных торгов все фирмы-оференты одновременно с подачей конкурсных предложений вносят гарантию предложения или залог, размер и порядок предоставления которого устанавливаются организаторами и записываются в условиях торгов. Всем оферентам, которые проиграли торги и не получили заказа, по истечении некоторого времени гарантийный залог возвращается. При этом до тех пор, пока залог не возвращен, их предложения остаются в силе. Для организаторов торгов это имеет существенное значение, так как при отказе фирмы, выигравшей торги, подписав контракт, она теряет гарантийный залог. Во всех странах после проведения торгов оферент, выигравший торги, обязан внести второй гарантийный залог в качестве гарантии выполнения заказа и всех условий поставки (в его сумму засчитывается величина первого залога). В ряде случаев он может быть заменен банковской гарантией солидного банка. Если оферент, выигравший торги и внесший залог, не может выполнить заказ, то организация, проводившая международные торги, имеет право передать этот заказ другому поставщику из числа участников торгов (обычно занявшему второе место), и оба гарантийных залога конфискуются в ее пользу.

После выполнения контракта гарантийные залоги возвращаются поставщикам. Способы их возврата могут быть различными – целиком после поставки или частями по мере выполнения заказа. Иногда заказчики используют их для покрытия отдельных претензий, возникших в ходе выполнения заказа. Процедура проведения торгов в большинстве стран мира в основном идентична. При открытых торгах представители всех оферентов, как правило, имеют право присутствовать при вскрытии конвертов с предложениями, которое происходит в назначенный день и час, а затем знакомиться с условиями этих предложений. Однако принятие решений (за исключением торгов на мелкие стандартизированные товары) в этот день не производится. После вскрытия конвертов обычно составляется только официальный протокол по всем поступившим и допущенным к участию в торгах предложениям. Определение победителей конкурса требует от заказчика оценки поданных предложений и отбора экономически наиболее выгодного предложения. Помимо ценового критерия в расчет принимаются технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Изучение и анализ предложений оферентов каждый тендерный комитет проводит обычно по собственной методике. В большинстве случаев они основаны на балльной системе: формируется набор коммерческих и технических показателей, представляющих наибольшую важность для заказчика, и каждый из этих показателей оценивается определенным количеством баллов. Затем баллы, присвоенные каждому показателю, суммируются и определяется общее число баллов, которым оценено данное предложение.

Поставщик, чье предложение получило наивысшую оценку, признается победителем торгов. В процессе рассмотрения и анализа тендерных предложений часто возникают вопросы, требующие разъяснения и уточнения, поэтому оференты должны быть готовы предоставить организаторам информацию о своем финансовом положении, опыте работы, профессиональных и других возможностях. С победителями торгов подписывается контракт, в котором оговариваются все необходимые условия. Контракты, подписываемые по результатам торгов с государственными организациями, вступают в силу после одобрения правительственными службами. В ряде случаев тендерные комитеты не объявляют победителя, а выбирают двух или нескольких претендентов, чьи предложения являются лучшими и близкими по условиям, и с ними параллельно устраивают переговоры и только по их результатам тендерный комитет утверждает победителя, что является основанием для заключения с ним контракта.

В ряде стран мира в соответствии с действующим законодательством их организаторы имеют право в отдельных случаях, что указывается в общих условиях международных торгов, аннулировать результаты торгов и воздержаться от размещения заказа или назначить повторные торги, если все или большинство предложений были сделаны с отступлениями от условий международных торгов или с нарушением существующего в стране законодательства о торгах; если цены всех предложений выше среднемировых цен по данному товару, работе или услуге (в случае сговора оферентов); если для участия в торгах поступило только одно предложение.

В соответствии с одним из основополагающих принципов торгов – строгой отчетностью – в США министерства наделены широкими аудиторскими правами и правом надзора за ходом выполнения работ в соответствии с заключенными ими контрактами. Поставщики обязываются вести и сохранять учетную документацию и предоставлять ее по требованию заказчика для аудиторской проверки. В случае если такая аудиторская проверка выявит несоответствие требованиям контракта, подрядчик может быть подвергнут штрафным санкциям или же пересмотру цены. Определенные виды контрактов накладывают ограничения на размер получаемой прибыли, а также на размеры и виды затрат, подлежащих возмещению заказчиком. В отличие от коммерческих государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией поставщику уже понесенных им или дополнительных затрат; прекратить действие всего контракта или какой-либо его части исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю) либо по причине невыполнения обязательств, если контракт исполняется подрядчиком неудовлетворительно. В Великобритании казначейство принимает нормативные документы по процедурам закупок и делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам (департаментам), которые осуществляют закупки самостоятельно в пределах их компетенции. Представитель казначейства, работающий в каждом департаменте, обеспечивает соответствие и согласование расходов бюджетным ассигнованиям. Парламент Великобритании принимает «Акт о закупках» на каждый финансовый год. Казначейство подтверждает расходы и осуществляет руководство ими на базе принципа: «Адекватная ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по государственным контрактам осуществляет счетная палата, которая предоставляет доклады контролера или главного аудитора соответствующему комитету парламента. Во Франции и Бельгии сложилась отличная от других система государственных финансов, которая повлияла на систему организации госзакупок. Исторически все государственные расходы на всех этапах контролировались специально делегированными в ведомства чиновниками министерства финансов. Во Франции существует национальное агентство торгов, однако его роль как регулятора закупок отдельных министерств все более ослабевает наряду с созданием специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам с функциями заключения контрактов и контроля за их исполнением. В Германии в соответствии с принципом независимости при осуществлении закупок госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа. Проверки проводятся независимой комиссией федеральной счетной палаты или контрольно-ревизионным органом федеральной земли.