5.1. Бюджетная система
Доходы бюджета г. Москвы формируются согласно бюджетному и налоговому законодательству Российской Федерации и принятым в соответствии с ним правовыми актами г. Москвы с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами для городов федерального значения. В составе бюджета города учитываются доходы целевых бюджетных фондов в соответствии с единой бюджетной классификацией Российской Федерации.
Доходы бюджета города образуются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, включая пени и штрафы, неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет города в порядке и по нормативам, установленным законами Российской Федерации и законами г. Москвы, а также безвозмездных перечислений, включая целевые средства федерального бюджета.
К налоговым доходам бюджета города относятся:
– собственные налоговые доходы бюджета города от региональных и налоговых сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации и г. Москвы;
– отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
– отчисления от местных налогов и сборов, централизуемые в бюджете города для целевого финансирования общегородских мероприятий в порядке, установленном законами города.
К неналоговым доходам бюджета города относятся:
– доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности г. Москвы;
– доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти г. Москвы;
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы и средства, полученные в возмещение вреда, причиненного городу, и иные суммы принудительного изъятия;
– доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
– иные неналоговые доходы;
– средства федерального бюджета в форме дотаций, субвенций и субсидий.
Доходы бюджета г. Москвы формируются за счет:
– налога на прибыль организаций, отчислений от налога на доходы физических лиц, налога на игорный бизнес по ставкам, установленным действующим законодательством;
– отчислений от акцизов по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории г. Москвы, по нормативам, установленным федеральным законодательством;
– лицензионных и регистрационных сборов, взимаемых в соответствии с действующим законодательством;
– отчислений от единого социального налога, взимаемого в связи с применением упрощений системы налогообложения, по нормативам, установленным федеральным законодательством;
– налога на имущество предприятий;
– отчислений от платежей за пользование природными ресурсами по нормативам, установленным федеральным законодательством;
– государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию актов гражданского состояния, другие юридически значимые действия;
– транспортного налога; налога на рекламу; дивидендов по акциям, находящимся в собственности города;
– доходов от аренды земли, нежилых помещений и иного имущества, находящегося в собственности города, по нормативам, установленным правовыми актами г. Москвы;
– прочих налогов, сборов, других платежей, подлежащих зачислению в бюджет города в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и г. Москвы.
Бюджетная система г. Москвы состоит из бюджетов двух уровней:
1) бюджет города и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы;
2) бюджеты муниципальных образований.
Бюджет города – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения общегородских задач и функций, отнесенных к предметам ведения г. Москвы как субъекта Российской Федерации. Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы – форма образования и расходования фондов денежных средств, образуемых вне бюджета города в порядке, установленном федеральным законодательством. Бюджеты муниципальных образований – форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований в порядке, установленном федеральными законами и законами г. Москвы. Бюджет города и свод бюджетов муниципальных образований представляют собой консолидированный бюджет г. Москвы. Бюджет города и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы разрабатываются и утверждаются в форме законов г. Москвы. Правовая форма бюджетов муниципальных образований определяется уставами муниципальных образований. В составе бюджета города и бюджетов муниципальных образований могут образовываться целевые бюджетные фонды в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Бюджетная система г. Москвы основывается на общих принципах бюджетной системы Российской Федерации, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации:
– единства бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
– самостоятельности бюджетов;
– полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– сбалансированности бюджета;
– эффективности и экономности использования бюджетных средств;
– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
– гласности;
– достоверности бюджета;
– адресности и целевого характера бюджетных средств.
Источники формирования доходов бюджетов муниципальных образований определяются законом г. Москвы в рамках прав, предоставленных федеральными законами органам государственной власти городов федерального значения, и с учетом полномочий, переданных органам местного самоуправления законами г. Москвы.
Изменение сроков уплаты налоговых и других обязательных платежей в бюджет города в форме отсрочек, рассрочек, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов осуществляется в порядке, предусмотренном Налоговым и Бюджетным кодексами Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними правовыми актами г. Москвы. Предельный объем платежей, причитающихся бюджету города, сроки уплаты которых переносятся за пределы финансового года, устанавливается законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год.
Налоговые и другие обязательные платежи в бюджет города, по которым сроки уплаты перенесены за пределы финансового года, а также причитающиеся в связи с этим проценты учитываются в составе доходов бюджета города в том финансовом году, на который приходятся вновь установленные сроки их внесения и уплаты процентов, по группам, подгруппам, статьям и подстатьям классификации бюджетов Российской Федерации, соответствующим отсроченным платежам.
Изменение сроков уплаты налоговых и других обязательных платежей в бюджеты муниципальных образований в форме отсрочек, рассрочек, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов осуществляется органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном Налоговым и Бюджетным кодексами Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Формирование расходов бюджета города и бюджетов муниципальных образований базируется на основе единых по городу минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг и на единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности, установленных в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
До принятия федеральных законов о минимальных социальных стандартах, нормах и нормативах финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг, в целях формирования проектов бюджета города и бюджетов муниципальных образований используются нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг, установленные законами г. Москвы. В случае отсутствия законов г. Москвы это регулирование может осуществляться мэром Москвы, которое подлежит отмене или изменению после принятия соответствующих законов г. Москвы.
Московская городская Дума вправе с учетом имеющихся возможностей консолидированного бюджета г. Москвы увеличивать утвержденные Правительством Российской Федерации нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг, финансируемых за счет средств бюджета города и бюджетов муниципальных образований.
В зависимости от своего экономического содержания расходы бюджета города и бюджетов муниципальных образований подразделяются на текущие расходы и капитальные расходы. Отнесение расходов к указанным составляющим осуществляется в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета, утверждаемой федеральными законами.
В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития г. Москвы, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Объем денежных средств, направляемых в бюджет развития г. Москвы, устанавливается законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год. До принятия соответствующего федерального закона порядок и условия формирования и направления расходования средств бюджета развития г. Москвы устанавливаются законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год, а порядок управления средствами бюджета развития г. Москвы устанавливается указом мэра Москвы.
Предоставление средств бюджета города и бюджетов муниципальных образований осуществляется в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В составе бюджета города на очередной финансовый год утверждаются объемы бюджетного финансирования на выполнение городских целевых программ. В составе расходов бюджета города могут предусматриваться субсидии и субвенции на осуществление целевых расходов или долевое участие в их финансировании, включая обеспечение государственных функций и полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, а также дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности расходов по направлениям, отнесенным к предметам ведения муниципальных образований.
Бюджетные учреждения г. Москвы расходуют бюджетные средства исключительно по направлениям, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации, в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения осуществляют закупки товаров, работ и услуг на сумму, превышающую утвержденный Бюджетным кодексом Российской Федерации предельный уровень, исключительно на основе государственных контрактов и в пределах объемов средств, утвержденных главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств по соответствующим статьям расходов.
Государственный или муниципальный контракт – договор между органом государственной власти г. Москвы, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, органом или организацией, уполномоченными от имени г. Москвы или муниципального образования, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой стороны, в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.
В целях формирования государственного или муниципального заказа, представляющего собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджета города и бюджетов муниципальных образований, в г. Москве ведется реестр закупок. Порядок ведения реестра закупок определяется Правительством Москвы и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами и иными правовыми актами г. Москвы.
Предоставление бюджетных кредитов за счет бюджета города и бюджетов муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации, законами г. Москвы и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджетах на очередной финансовый год. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций осуществляются при условии их включения в адресную инвестиционную программу, утвержденную Правительством Москвы. Порядок предоставления бюджетных инвестиций регламентируется правовыми актами Правительства Москвы.
В законе г. Москвы о бюджете города и нормативных правовых актах органов местного самоуправления о бюджетах муниципальных образований определяются обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов. В расходной части бюджета города и бюджетов муниципальных образований предусматривается создание резервных фондов. Средства резервных фондов направляются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Размер резервного фонда бюджета города устанавливается Московской городской Думой, резервного фонда бюджета муниципального образования – представительным органом местного самоуправления при утверждении закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. Порядок расходования средств резервного фонда бюджета города устанавливается Правительством Москвы, которое ежеквартально информирует Московскую городскую Думу о его использовании.
Порядок расходования средств резервного фонда бюджета муниципального образования и представление информации о его использовании определяются органом местного самоуправления.
При принятии закона г. Москвы или нормативного правового акта органа местного самоуправления об увеличении финансирования по существующим видам расходов, введении новых видов расходов или передаче расходов с одного уровня бюджетной системы г. Москвы на другой соответствующий правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок их финансирования при условии внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете.
При определении источников финансирования новых видов расходов исключается увеличение дефицитов бюджетов без определения источников финансирования этого увеличения. В случае если иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.
Московская городская Дума и представительные органы местного самоуправления при утверждении бюджетов на очередной финансовый год могут предусматривать приоритетные направления расходов, финансирование которых осуществляется за счет дополнительно полученных доходов или экономии, образующейся при исполнении расходов, без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Распределение бюджетных расходов между уровнями бюджетной системы г. Москвы. Исключительно из бюджета города финансируются расходы, имеющие общегородское значение:
1) обеспечение функционирования органов государственной власти г. Москвы;
2) обслуживание и погашение государственного долга г. Москвы;
3) обеспечение функционирования городского наземного пассажирского транспорта и метрополитена;
4) проведение общегородских выборов и референдумов;
5) формирование государственной собственности г. Москвы;
6) осуществление международных и внешнеэкономических связей г. Москвы;
7) содержание правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, Военного комиссариата г. Москвы в части полномочий, предоставленных федеральными законами г. Москве как субъекту Российской Федерации;
8) проведение мероприятий по поддержке промышленности и малого предпринимательства;
9) финансирование учреждений социальной сферы общегородского значения;
10) обеспечение реализации городских целевых программ;
11) содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти г. Москвы;
12) другие виды расходов, связанные с обеспечением сохранения единства городского хозяйства или с осуществлением полномочий г. Москвы как субъекта Российской Федерации и города федерального значения.
Из бюджетов муниципальных образований финансируются:
а) содержание органов местного самоуправления;
б) расходы, связанные с выполнением задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований законом г. Москвы о местном самоуправлении (далее – предметы ведения муниципальных образований).
Передача расходов бюджета города бюджетам муниципальных образований в дополнение к перечню расходов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, осуществляется только на основании закона г. Москвы о передаче дополнительных функций и полномочий и включения в закон г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год передаваемых в связи с этим финансовых ресурсов.
Оказание финансовой поддержки федеральным организациям (предприятиям, учреждениям) на территории г. Москвы в случаях, когда финансирование их деятельности не относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и г. Москвы, осуществляется исключительно на основании соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы в пределах средств, предусмотренных в законе о бюджете города.
Бюджет города и бюджеты муниципальных образований должны быть сбалансированы. Бюджет считается сбалансированным, если объем расходов бюджета соответствует суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. В случае принятия бюджета города или бюджета муниципального образования с дефицитом бюджета (превышением расходов над доходами) одновременно должны быть определены источники его финансирования. Состав источников финансирования дефицита бюджета, его предельные размеры и порядок отражения в бюджете регламентируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. Привлечение заемных средств, являющихся источником покрытия дефицита бюджета, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации и законом г. Москвы о долговых обязательствах.
Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти г. Москвы и органами местного самоуправления. Межбюджетные отношения в г. Москве основываются на принципах, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации, и предусматривают:
1) распределение и закрепление расходов между уровнями бюджетной системы;
2) разграничение поступления регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
3) равенство бюджетных прав муниципальных образований с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законодательством для городов федерального значения и принятыми в соответствии с ним правовыми актами г. Москвы и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
4) выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности на всех уровнях бюджетной системы г. Москвы;
5) равенство всех бюджетов г. Москвы во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство бюджетов муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом города.
В течение финансового года Московская городская Дума и Правительство Москвы, а также представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы г. Москвы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.
Оказание финансовой помощи из бюджета города бюджетам муниципальных образований может осуществляться в следующих формах:
1) предоставление дотаций для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, по направлениям, отнесенным к предметам ведения муниципальных образований;
2) предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
3) предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.
Основные условия предоставления финансовой помощи. Муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета города на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
1) ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими г. Москвы;
2) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % совокупных расходов бюджета муниципального образования без учета средств, получаемых из бюджета города;
3) предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 % совокупных расходов бюджета муниципального образования без учета средств, получаемых из бюджета города;
4) увеличивать размеры минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг по направлениям расходов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований.
При определении объема финансовой помощи из бюджета города бюджету муниципального образования на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности используется единая методика определения расходов бюджетов муниципальных образований, связанных с выполнением задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований. Расходы бюджета города и объемы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований планируются исходя из доходных возможностей консолидированного бюджета г. Москвы.
Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований определяется отдельным законом г. Москвы или законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год.
Для предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности по финансированию расходов, связанных с выполнением задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, в бюджете города может формироваться фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Порядок образования и расходования указанного фонда определяется отдельным законом г. Москвы или законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год.
Субвенции и субсидии бюджетам муниципальных образований предоставляются: на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, расходов, возникающих в связи с реализацией органами местного самоуправления федеральных законов и законов г. Москвы, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти г. Москвы, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований. Средства, выделенные из бюджета города в виде субсидий и субвенций бюджетам муниципальных образований, расходуются органами местного самоуправления через лицевые счета, открытые органом, исполняющим бюджет города, на основании соответствующего соглашения, заключенного с органами местного самоуправления.
Бюджетам муниципальных образований за счет средств бюджета города могут быть предоставлены целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд определяются законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год. В случае если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету этого муниципального образования из бюджета города в очередном финансовом году. Если бюджет муниципального образования не получает финансовую помощь из бюджета города в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет доходов, передаваемых бюджету муниципального образования в порядке бюджетного регулирования.
В случае если бюджетная ссуда не может быть погашена, орган, исполняющий бюджет города, обеспечивает ее взыскание в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации. Порядок предоставления бюджетных ссуд из бюджета города определяется Правительством Москвы с учетом положений, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год.
Органы государственной власти г. Москвы вправе проводить проверку бюджета муниципального образования – получателя финансовой помощи из бюджета города, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в бюджет этого муниципального образования из бюджета города. При получении бюджетом муниципального образования финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % его расходов, проверка этого бюджета проводится в обязательном порядке. Проверку бюджета муниципального образования могут проводить Контрольно-счетная палата Москвы и органы государственного финансового контроля Правительства Москвы. Результаты указанных проверок подлежат оглашению при рассмотрении проекта бюджета города.