5.2. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс в городе Москве – регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти г. Москвы, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета города, бюджетов муниципальных образований и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы, а также по контролю за их исполнением.

Полномочия органов государственной власти г. Москвы в области организации бюджетного процесса по отношению к бюджету города и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации и правовыми актами органов государственной власти г. Москвы. Полномочия органов местного самоуправления в области организации бюджетного процесса по отношению к бюджетам муниципальных образований регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним правовыми актами органов государственной власти г. Москвы и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общая продолжительность бюджетного процесса по бюджету города составляет 2 года и 3 месяца, в том числе:

а) первый этап – прогнозирование социально-экономического развития города, определение основных направлений бюджетно-финансовой политики на очередной финансовый год, формирование перспективного финансового плана на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития (март – май текущего года);

б) второй этап – формирование проекта бюджета города на очередной финансовый год (апрель – июнь текущего года) и внесение проекта закона г. Москвы о бюджете города в Московскую городскую Думу;

в) третий этап – рассмотрение и утверждение бюджета города на очередной финансовый год (июнь – ноябрь текущего года);

г) четвертый этап – исполнение бюджета города (январь – декабрь отчетного года);

д) пятый этап – завершение операций по исполнению бюджета города, составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города за отчетный год (январь – май года, следующего за отчетным).

Продолжительность бюджетного процесса по бюджетам муниципальных образований определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления применительно к срокам, установленным в отношении бюджета города.

Органы государственной власти города и органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие на всех этапах бюджетного процесса в целях обеспечения единства экономической и бюджетной политики, проводимой в городе Москве.

Участниками бюджетного процесса – субъектами бюджетных правоотношений на территории г. Москвы являются:

1) мэр Москвы;

2) Московская городская Дума;

3) Правительство Москвы;

4) органы местного самоуправления;

5) Контрольно-счетная палата Москвы и иные органы государственного и муниципального финансового контроля в г. Москве;

6) финансовый орган исполнительной власти г. Москвы (далее – финансовый орган г. Москвы);

7) органы управления государственных территориальных внебюджетных фондов г. Москвы;

8) органы, уполномоченные осуществлять сбор доходов бюджетов;

9) территориальные органы Федерального казначейства;

10) подразделения Банка России, уполномоченные банки г. Москвы и иные финансово-кредитные учреждения в рамках функций, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

11) главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

12) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации и г. Москвы возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств.

Рассмотрим полномочия участников бюджетного процесса (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Бюджетные полномочия в Москве

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития г. Москвы, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, являющихся основой разработки бюджетных показателей. Разработка указанных показателей базируется на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации и Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными федеральными законами, правовыми актами г. Москвы и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Составление проектов соответствующих бюджетов относится к исключительной прерогативе Правительства Москвы и органов местного самоуправления, которые определяют порядок организации этой работы своими нормативными правовыми актами. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовый орган г. Москвы и органы местного самоуправления.

Порядок и сроки составления проекта бюджета города, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом бюджета города в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяются Правительством Москвы не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Проект бюджета города формируется на основе налогового и бюджетного законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета города, включая вопросы регулирования межбюджетных отношений на территории г. Москвы, программ и прогнозов социально-экономического развития города, а также в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации, определяющим особенности бюджетной политики Российской Федерации в планируемом финансовом году. Внесение и рассмотрение проектов законов г. Москвы о региональных и местных налогах и сборах, а также принятие правовых актов в части установления ставок арендных платежей за пользование государственной собственностью г. Москвы осуществляется в установленном порядке.

Проект бюджета города по доходам и расходам составляется в соответствии с действующей бюджетной классификацией. При утверждении закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год допускается детализация расходной части бюджета только в пределах экономической классификации расходов.

В составе проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год может утверждаться перечень расходов, финансирование которых осуществляется в первоочередном порядке. При утверждении закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год могут предусматриваться приоритетные направления расходов, финансирование которых осуществляется за счет дополнительно полученных доходов или экономии, образующейся при исполнении расходов.

Размер резервного фонда Правительства Москвы, предназначенного для финансирования непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, устанавливается законом г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год в абсолютной сумме по соответствующей строке бюджетной классификации.

Проект бюджета города на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Москвы, по результатам которого формируется соответствующий проект закона г. Москвы.

Проекты законов г. Москвы о региональных и местных налогах и сборах, а также законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы г. Москвы о налогах и сборах, влекущие изменение основных характеристик бюджета города и бюджетов муниципальных образований, вносятся мэром Москвы либо иным субъектом права законодательной инициативы (при наличии заключения мэра Москвы) на рассмотрение Московской городской Думы до внесения проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год. Московская городская Дума принимает законы о региональных и местных налогах и сборах, вступающие в силу с начала очередного финансового года, до утверждения закона г. Москвы о бюджете города в первом чтении.

Внесение изменений в законодательство г. Москвы о региональных и местных налогах и сборах, а также в правовые акты Правительства Москвы по изменению ставок арендных платежей, предусматривающие их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в закон г. Москвы о бюджете города на текущий финансовый год.

До составления проекта бюджета города на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития г. Москвы на очередной финансовый год;

2) основные направления бюджетной и налоговой политики г. Москвы на очередной финансовый год;

3) прогноз сводного финансового баланса г. Москвы на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета города на очередной финансовый год составляются:

1) прогноз консолидированного бюджета г. Москвы;

2) адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

3) план развития государственного сектора экономики г. Москвы;

4) перспективный финансовый план;

5) структура государственного долга и программа внутренних и внешних заимствований г. Москвы, предусмотренных на очередной финансовый год;

6) оценка потерь бюджетов г. Москвы от предоставления налоговых льгот;

7) оценка ожидаемого исполнения бюджета города за текущий финансовый год;

8) перечень городских целевых программ, предлагаемых к финансированию из бюджета города в очередном финансовом году;

9) перечень федеральных целевых и межрегиональных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств бюджета города в очередном финансовом году.

В проекте закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год должны содержаться его основные характеристики (общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета и источники его финансирования), а также следующие показатели:

1) прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам, статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

2) параметры межбюджетных отношений бюджета города и бюджетов муниципальных образований;

3) объем финансовых средств, получаемых из федерального бюджета.

В проекте закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год должны быть установлены:

1) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

2) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

3) доходы и расходы целевых бюджетных фондов;

4) объемы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

5) объемы бюджетных ассигнований на финансирование городских целевых программ в очередном финансовом году;

6) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета города;

7) предельные объемы налоговых и других обязательных платежей в бюджет города, сроки уплаты которых могут быть перенесены за пределы финансового года, в форме отсрочки, рассрочки, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов;

8) предельные объемы государственного долга г. Москвы и расходов на его обслуживание: верхний предел государственного долга г. Москвы по состоянию на 1 января года, следующего за планируемым, по внутреннему и внешнему долгу (в том числе верхний предел государственных гарантий, предоставленных г. Москвой), минимальная сумма расходов бюджета города на обслуживание государственного долга г. Москвы;

9) Программа государственных заимствований г. Москвы.

В случае, если состав документов, представляемых одновременно с проектом закона г. Москвы о бюджете города, не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, по мотивированному представлению структурного подразделения Московской городской Думы, к функциям которого отнесены вопросы бюджетного законодательства, Московская городская Дума в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы, вправе принять решение о направлении проекта закона на доработку.

Рассмотрение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год проводится в трех чтениях. Московская городская Дума не позднее чем через неделю после дня официального внесения мэром Москвы проекта закона г. Москвы о бюджете города организует его рассмотрение в проблемных и специальных комиссиях и одновременно направляет указанный законопроект в Контрольносчетную палату Москвы для проведения экспертной оценки.

Проект закона выносится для рассмотрения на заседании Московской городской Думы на основании заключения структурного подразделения Московской городской Думы, к функциям которого отнесены вопросы бюджетного законодательства, составленного с учетом его рассмотрения во всех проблемных и специальных комиссиях, а также заключения Контрольно-счетной палаты Москвы.

По результатам предварительного обсуждения проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год в проблемных и специальных комиссиях Московской городской Думы, а также в случае изменения показателей, учтенных при его составлении, редактор проекта по поручению мэра Москвы в порядке, предусмотренном законом г. Москвы, вправе внести изменения во внесенный проект до его рассмотрения на заседании Московской городской Думы.

Первое чтение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год проводится не позднее 15 сентября года, предшествующего планируемому. Предметом рассмотрения проекта закона в первом чтении являются его концепция и прогноз социально-экономического развития города на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты во взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований на его территории, проект программы государственных заимствований г. Москвы в части источников финансирования дефицита бюджета города, а также основные характеристики бюджета города, к которым относятся:

1) доходы бюджета города по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;

2) распределение доходов между бюджетом города и бюджетами муниципальных образований;

3) дефицит бюджета города на очередной финансовый год и источники его финансирования;

4) общий объем расходов бюджета города на очередной финансовый год.

В случае отклонения проекта закона в первом чтении Московская городская Дума вправе принять решение:

1) о передаче законопроекта в согласительную комиссию по рассмотрению проекта бюджета города на очередной финансовый год;

2) о направлении законопроекта в Правительство Москвы на доработку.

Согласительная комиссия по рассмотрению проекта бюджета города на очередной финансовый год формируется из равного числа представителей Московской городской Думы и Правительства Москвы.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Московской городской Думы и от Правительства Москвы. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали обе стороны. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, выносятся на заседание Московской городской Думы.

При передаче проекта закона, отклоненного в первом чтении, в согласительную комиссию комиссия в течение 14 дней разрабатывает вариант основных характеристик бюджета города.

Рассмотрение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год в первом чтении с учетом решений, принятых согласительной комиссией, осуществляется в первоочередном порядке.

Если Московская городская Дума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год считается повторно отклоненным в первом чтении и направляется в Правительство Москвы на доработку.

Проект закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год, отклоненный в первом чтении, дорабатывается Правительством Москвы в течение 14 дней с момента официального представления мэру Москвы соответствующего решения Московской городской Думы, которое должно содержать конкретные замечания, предложения и рекомендации по доработке проекта закона.

Доработанный и повторно внесенный проект закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год рассматривается Московской городской Думой в первоочередном порядке.

Предметом рассмотрения во втором чтении проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год является утверждение в пределах сумм, утвержденных в первом чтении:

1) расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и по главным распорядителям средств бюджета города;

2) распределения средств на оказание финансовой поддержки бюджетам муниципальных образований;

3) расходов бюджета города на финансирование городских целевых программ и городской адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

4) лимитов предоставления средств бюджета города на возвратной основе по каждому виду расходов;

5) Программы государственных заимствований г. Москвы;

6) перечня правовых актов г. Москвы, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

При рассмотрении проекта закона г. Москвы о бюджете города во втором чтении Московская городская Дума не вправе принимать решения, влекущие разбалансированность бюджета, нарушающие бюджетную классификацию и единые принципы организации межбюджетных отношений, а без согласия Правительства Москвы – уменьшающие размеры резервного фонда.

В случае принятия на федеральном уровне законов о федеральных, региональных или местных налогах и сборах, вступающих в силу с начала очередного финансового года, и решений об изменении нормативов распределения регулирующих федеральных налогов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также показателей прогноза социально-экономического развития г. Москвы до принятия проекта закона г. Москвы о бюджете города во втором чтении Правительство Москвы вправе внести в Московскую городскую Думу предложения о приведении показателей проекта закона г. Москвы о бюджете города, утвержденных в первом чтении, в соответствие с измененным налоговым и бюджетным законодательством.

При внесении указанных предложений Московская городская Дума вправе принять постановление о возврате к рассмотрению проекта закона г. Москвы о бюджете города по процедуре первого чтения.

Второе чтение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год проводится не позднее 21 дня со дня его принятия в первом чтении.

В случае отклонения проекта закона г. Москвы о бюджете города во втором чтении Московская городская Дума передает его в согласительную комиссию.

Согласительная комиссия в течение 14 дней разрабатывает согласованный вариант показателей, являющихся предметом второго чтения проекта закона г. Москвы.

Рассмотрение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год во втором чтении с учетом решений, принятых согласительной комиссией, осуществляется в первоочередном порядке.

Если Московская городская Дума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год считается повторно отклоненным во втором чтении и направляется в Правительство Москвы на доработку.

Проект закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год, отклоненный во втором чтении, дорабатывается Правительством Москвы в течение 14 дней с момента официального представления мэру Москвы соответствующего решения Московской городской Думы, которое должно содержать конкретные замечания, предложения и рекомендации по доработке проекта закона в части показателей, являющихся предметом рассмотрения проекта закона во втором чтении.

Доработанный проект указанного закона рассматривается Московской городской Думой в первоочередном порядке.

Третье чтение проекта закона г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год завершается голосованием о принятии закона. Внесение в него поправок не допускается.

Порядок внесения и рассмотрения поправок к проекту закона г. Москвы о бюджете города осуществляется на основании соответствующего закона г. Москвы и Регламента Московской городской Думы.

Поправки к законопроекту и результаты их рассмотрения редактором законопроекта формируются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и г. Москвы.

При рассмотрении проекта закона на заседании Московской городской Думы заслушиваются доклад должностного лица, определенного мэром Москвы в качестве редактора законопроекта о бюджете города, содоклады представителей структурного подразделения Московской городской Думы, к функциям которого отнесены вопросы бюджетного законодательства, и Контрольно-счетной палаты Москвы.

Принятый Московской городской Думой закон г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на подписание мэру Москвы. Закон г. Москвы о бюджете города подписывается и обнародуется мэром Москвы в порядке, установленном законом г. Москвы.

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов г. Москвы осуществляется одновременно с составлением, рассмотрением и утверждением бюджета города.

Если закон г. Москвы о бюджете города не вступил в силу с начала финансового года, при расходовании бюджетных средств применяются нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Мэр Москвы представляет в Московскую городскую Думу проекты законов г. Москвы о внесении изменений и дополнений в закон г. Москвы о бюджете города в случаях:

1) изменений основных характеристик бюджета города, вызванных изменением налогового и бюджетного законодательства;

2) возникновения других обстоятельств, требующих изменения утвержденных бюджетных показателей или текстовых статей закона г. Москвы о бюджете города.

Рассмотрение и утверждение проектов законов г. Москвы о внесении изменений и дополнений в закон г. Москвы о бюджете города осуществляется на основании соответствующего закона г. Москвы и Регламента Московской городской Думы.

В законе г. Москвы о бюджете города на очередной финансовый год могут предусматриваться нормы о направлениях расходования дополнительных доходов, полученных при исполнении бюджета города, без внесения изменений в указанный закон с отражением в порядке уточнения утвержденных показателей на основании соответствующих решений Правительства Москвы.