Глава 7 Группы влияния и олигархическая власть

Если особые группы лиц, объединенных интересами, играют ключевую роль в политическом процессе, то политические системы будут в значительной мере определяться их действиями и возможностями.

(Гэри Беккер. Государственная политика, группы влияния и балластные затраты)

Типология капитализма и «третий путь»

В 1980-х, в разгар «последней битвы» между капитализмом и социализмом, многие аналитики были склонны оценивать исход этой битвы исключительно в черно-белой палитре. Популярное изречение того времени гласило: третьего не дано. Либо вы имеете тоталитарную социалистическую систему, либо рыночную экономику и политическую демократию. Любопытно, что это восприятие в черно-белом цвете в равной степени и безоговорочно было распространено по обеим сторонам «железного занавеса», правда с диаметрально противоположными представлениями о том, какая система в конечном итоге выйдет победителем. Эйфория, начавшаяся сразу после краха коммунистической системы в Восточной Европе и в бывшем Советском Союзе, также основывалась на представлении, что теперь, когда социализм побежден, бывшие коммунистические страны начнут торжественный марш к освобожденному от оков капитализму. Как мы видим, этого не случилось (во всяком случае, в России и в большинстве других стран бывшего Советского Союза). В ответ на это, а также на проблемы, возникшие в развитии некоторых новых индустриальных стран (преимущественно в Юго-Восточной Азии), начался поиск аналитических концепций, которые все-таки вместили бы возможность «третьего пути».

К настоящему времени аналитики придумали различные термины для описания политико-экономических систем, которые, несмотря на наличие элементов рыночной экономики, а иногда даже элементов политической демократии, тем не менее не отвечают стандартам, установленным западными промышленно развитыми странами. Один из таких терминов, «приятельский капитализм», применяется чаще всего к некоторым странам Юго-Восточной Азии. Он описывает ситуацию, когда самые лакомые куски в бизнесе монополизированы преданными друзьями или родственниками правящей фамилии (как в Индонезии, где правил Сухарто), или, в более общих чертах, экономическую организацию, в которой принцип независимых конкурентных отношений не применяется к большинству сделок и где предпочтение отдается «бизнесу между приятелями». Некоторые элементы этого явления можно обнаружить и в западных промышленно развитых странах, но там они не образуют доминирующую парадигму. Во многих же новых индустриальных странах и в некоторых странах с переходной экономикой приятельский капитализм, похоже, стал доминирующей формой экономической организации.

Стивен Чунг, рассматривая системы собственности, использовал выражение «индийская система» для описания третьей системы очерчивания прав собственности, отличной как от частной собственности, так и от систем иерархического порядка. В его определении «индийская система» — это система институционализированной коррупции [36, с. 248]. В самой России аналитики все чаще в последнее время используют выражение «олигархический капитализм», которое описывает ситуацию, при которой около дюжины крупных финансово-промышленных групп (ФПГ) осуществляют практически полный контроль над экономикой и государством. Их олигархический контроль над экономикой страны и полукриминальные методы, используемые в отношениях друг с другом и с правительством, напоминают некоторые страны Латинской Америки в семидесятые и в восьмидесятые годы прошлого века.

Однако на деле подлинная сущность зарождающегося в России капитализма гораздо более сложна, чтобы охватитьее любым из приведенных выше определений. Главнейшей отличительной чертой современной российской экономической системы является отсутствие единой связной структуры, которая, к лучшему или к худшему, но объединила бы эту систему в единое целое. Нет установленных правил конкурентной рыночной игры. В то же время не вполне установилась и система приятельских отношений в бизнесе (параллельная экономика определенно не отвечает этому понятию; деловые отношения, устанавливаемые в ней, по большей части настолько же сухи и обезличены, как и при независимых конкурентных отношениях). И хотя коррупция расцвела пышным цветом, она еще не до конца «институционализировалась», как в «индийской системе». Экономический ландшафт сегодняшней России представляет разнообразную и очень раздробленную картину, в которой, по большей части, каждое постгосударственное предприятие в отношении злоупотреблений продолжает действовать в своем отдельном сегменте параллельной экономики и сохраняет сеть неформальных отношений с другими постгосударственными предприятиями через систему бартерных сделок, задолженностей и поиска рентно-дотационных доходов в отношении официально выпускаемой продукции. Система неформальных экономических связей между высшим руководством постгосударственных предприятий копируется рядовыми сотрудниками на каждом уровне иерархии рабочих мест. Даже когда такие постгосударственные предприятия формально объединяются в финансово-промышленные группы, эти группы зачастую представляют собой всего лишь слабо координируемые конгломераты, и трудно оценить действительную степень экономической власти, которую такие группы имеют над отдельными входящими в них постгосударственными предприятиями.

В этой главе мы сосредоточим внимание на анализе общероссийских (в отличие от региональных и местных) групп влияния, которые формируют «олигархическую» часть капитализма в современной политико-экономической системе России. Мы увидим, что такой анализ имеет очень большое значение для определения направления, в котором движется переходный процесс в России, и для оценки его перспектив. «Олигархическому капитализму» уделяют наибольшее внимание также аналитики, журналисты и политики. Подсчетыпоказывают, что ведущие ФПГ уже приобрели контроль над предприятиями, которые производят более 50 % ВНП страны. «Олигархи» (главы ФПГ и других крупнейших групп влияния) не жалеют сил, чтобы представить себя неоспоримыми властителями российской экономики, а некоторые из них открыто предъявили претензии и на политическую власть. Действительно, их контроль над большей частью зарождающейся квазирыночной денежной экономикой в России позволяет олигархическим группам осуществлять громадное политическое влияние в Кремле.

Однако, как упоминалось выше, не все так просто. Важно не путать часть с целым и не терять из вида другие миры, вращающиеся на орбитах российской экономики и государства. Эти миры представлены безденежной и увядающей, но все еще существующей экономикой постгосударственных предприятий, военно-промышленным сектором, региональными и местными структурами параллельной экономики. Эти части российского капитализма редко пользуются вниманием тех наблюдателей, которые сосредоточивают его на экономических параметрах, поддающихся прямому измерению, таких, как цены на акции, учетные ставки и иные индикаторы финансового рынка.

И в самом деле, как было показано в главе 4, всего лишь чуть более 30 % промышленного производства в России в настоящее время обслуживается деньгами как средством обмена. Учитывая, что основу контроля «олигархов» составляет контроль над движением денежной наличности, они могут иметь преобладающее влияние на максимум 30 % от объема продукции, производимой постгосударственными предприятиями, формально находящимися под их патронажем, а 30 от 50 % составляет всего лишь 15 % ВНП. Это, конечно, большая часть, но не подавляющая. Небольшие группы влияния, возникшие в процессе упадка и краха плановой экономики, все еще играют доминирующую роль в экономической и даже политической жизни переходного общества России (главным образом на региональном и местном уровнях)123. Не следует забывать и то, что Россия — ядерная держава и будет ею оставаться. Это означает, что в ней всегда будет присутствовать не очень многочисленная, но имеющая очень сильную мотивацию военно-промышленная элита, выступающая против полного преобладания ФПГ и их коммерческих интересов над тем, что она считает приоритетами государства. Короче говоря, российский капитализм, даже в его нынешней, эмбриональной стадии, уже демонстрирует черты в высшей степени своеобразной политико-экономической системы, которую следует анализировать не прибегая к помощи зачастую вводящих в заблуждение аналогий.

Таким образом, то, что мы видели в конце 1990-х годов в России, являлось переходным процессом в самом строгом понимании этого слова, процессом формирования новой системы, которая еще не пришла в долгосрочное и даже в среднесрочное равновесие. Это делает анализ очень трудным и расплывчатым. В то же время эта особенность делает переходный процесс наиболее интересным как с теоретической точки зрения (какими путями общество находит новое равновесие после радикального смещения старого?), так и с точки зрения практической политики (еще, быть может, не поздно попытаться воздействовать на ход событий, чтобы повернуть процесс перехода в русло более приемлемого нового равновесия).

Существующую квазирыночную олигархическую политико-экономическую структуру, несмотря на то, что именно она наиболее часто фигурирует в расхожих представлениях о том, что такое современный российский капитализм (особенно как его представляют себе за рубежом), можно сравнить с нестабильным временным плато, под которым и вокруг которого продолжается бурная тектоническая деятельность, которая неизбежно в скором времени изменит его форму до неузнаваемости (это в очередной раз было подчеркнуто финансовым и банковским кризисом 1998 года). Ответ на вопрос о том, будут ли перемены происходить в более или менее мягкой форме, или в виде вулканического взрыва (с непредсказуемыми последствиями), будет в преобладающей степени зависеть от шагов следующего российского правительства в течение будущих нескольких лет, особенно от его способности координировать различные социально-экономические и политические силы путем установления и исполнения новых правил социальной игры, из которых ниодин субъект экономической деятельности не сможет извлечь индивидуальной прибыли, но которые смогут повысить общее благосостояние, если будут применены одновременно ко всем субъектам экономической деятельности.

Группы влияния и переход к демократии

Прежде чем приступить к анализу структуры политической власти в сегодняшней России, заметим, что не существует «закона истории», который утверждал бы, что на смену рухнувшему тоталитарному режиму обязательно приходит демократическая система, а не другое, аналогичное тоталитарное правление. В действительности опыт истории свидетельствует как раз об обратном: случаи стихийного перехода к демократии являются чрезвычайно редким исключением [85]. Хотя процесс российского перехода к демократии еще очень далек от завершения, тем не менее с конца восьмидесятых годов страна делает попытки построить конституционное государство и демократическую политическую систему. Почему же перемены происходили так, как они происходили, вместо того, чтобы привести к власти очередного диктатора, чего многие боялись?

Согласно Ольсону [85] ключом к объяснению случаев, когда на смену павшему автократическому режиму приходит не очередная автократия, а демократическая система разделения власти, является «отсутствие общих условий, порождающих автократию... Автократии препятствуют, а демократии способствуют случайные события в истории, которые оставляют после себя баланс сил или патовое положение — разброс сил и ресурсов, который делает невозможным для одного лидера или одной группы взять власть над всеми остальными» (с. 573). Важно также, чтобы не было условий для того, чтобы более мелкие автократические режимы заменили распавшуюся более крупную автократию каждый на своей территории (там же). Факты, представленные в предыдущих главах, показывают, что главной движущей силой перехода к политической демократии в России действительно мог быть «разброс сил и ресурсов» среди различных групп влияния124.

Как было показано ранее (см. главу 1), в коммуниста-ческой экономике бывшего Советского Союза сформировались и постепенно приобрели контроль над ресурсами два типа групп влияния. Первая группа состояла из промышленных групп влияния, формировавшихся вокруг больших министерств, а иногда даже вокруг некоторых очень крупных государственных предприятий. Вторая группа состояла из местных групп давления, возглавлявшихся могущественными региональными лидерами, особенно в неславянских республиках бывшего Советского Союза.

Основа могущества групп влияния первого типа была создана за счет реформ централизованного планирования, начавшихся в конце пятидесятых годов и продолжавшихся до самого конца плановой экономики. Самой отличительной чертой этих групп, однако, была их взаимозависимость друг от друга и совместная большая степень зависимости от центральной власти. Это было прямым следствием организации плановой экономики как гигантского вертикально интегрированного предприятия, созданного для служения интересам его руководства, Политбюро и Центрального Комитета Коммунистической партии. Результатом явилось то, что организация мелких полностью независимых автократий для замены тоталитарной коммунистической системы было неприемлемым решением для промышленных групп влияния, которые были «перемешаны вместе на обширном и хорошо очерченном поле» [85, с. 573]. Каждая такая группа, а, возможно, и каждое крупное постгосударственное предприятие, вокруг которого сформировалась «окрестность» параллельной экономики, является своего рода мелкой автократией, однако эти «автократии» не могут существовать без взаимодействия с другими сегментами экономики (во всяком случае, в той части, которая относится к продолжению производства их официальной продукции). Поэтому такие группы вынуждены искать согласия в вопросе о разделе власти на общенациональном уровне.

Для многих групп влияния, сформированных на региональном уровне, ситуация была иной. В некоторых республиках и регионах бывшего Советского Союза одной хорошо организованной группе влияния удавалось установить почти полное доминирование. Неудивительно поэтому, что менее развитые в промышленном и культурном отношении республики бывшего Советского Союза сменили рухнувший коммунистический режим на собственные мелкие автократии и даже еще не начали переход к демократии. Некоторые из этих республик были ввергнуты в гражданские беспорядки.

На большей части территории бывшего Советского Союза, представленной главным образом Россией, переход к демократии начался потому, что демократическое устройство разделения власти было единственной альтернативой полному хаосу и экономическому краху высоко индустриализированной и интегрированной экономики, унаследованной новой системой от рухнувшей старой. Это понимание подспудной причины возникновения сегодняшней политической системы в России требует от нас подробного объяснения феномена олигархической власти, к исследованию которого мы сейчас и перейдем.

Группы влияния в России: источники могущества

За годы, прошедшие после развала Советского Союза и начала «перехода к рыночной экономике», произошло много изменений в относительном балансе власти между группами влияния. Успешными группами влияния, вполне естественно, стали группы, сумевшие захватить контроль над теми крупными активами, унаследованными от старой плановой экономики, которые могли прямо обмениваться на наличные деньги (представленные главным образом доходами в иностранной валюте).

Можно сказать, что структура политико-экономической власти в сегодняшней России основывается на (1) экспортеминеральных ресурсов (нефть и газ, а также черные и цветные металлы), (2) контроле над электроэнергетикой и (3) деньгах из государственного бюджета. Установление и передел контроля над этими источниками богатства и дали толчок открытому формированию основных олигархических групп влияния, и эти источники составляют их финансовую основу. Используя деньги, полученные из этих источников, олигархические группы создали империи, которые включают не только промышленные предприятия, банки и торговые компании, но также и политические организации и средства массовой информации. Таким образом, возведенное здание выходит далеко за пределы простого бизнеса: трубопроводы для экспорта нефти и газа, электростанции и бюджетные деньги являются краеугольным камнем всей системы власти в России в переходный период. И именно от продолжения возможности использовать эти источники дохода решающим образом зависит стабильность и само выживание системы «олигархического капитализма».

В частности, энергетический сектор экономики в настоящее время не только составляет почти половину промышленного производства в России, но и служит основным источником доходов для других отраслей промышленности и для государства. Нефть, нефтепродукты и природный газ составили более 46 % экспортных поступлений в твердой валюте в 1996 году (еще 27 % составили поступления от экспорта металлов). Энергетический сектор является также центром системы задолженностей, бартерных сделок и бюджетных проблем государства, связанных с задолженностями. Учитывая такое место энергетического сектора, вряд ли будет большим преувеличением сказать, что «олигархический капитализм» в России развивает почти что монокультурную специализацию по добыче минеральных ресурсов и первичной переработке сырьевых материалов. Правда, его долгосрочные перспективы далеко не блестящи, а стабильность сомнительна. Очевидно, что монокультурная специализация не является путем устойчивого развития для экономики и общества таких масштабов и такого разнообразия, как в России. Падение мировых цен на минеральные ресурсы, начавшееся в середине 1990-х годов, подчеркнуло в высшей степени сомнительную природу такого пути развития в преобразованиях, осуществляемых в России.

Если взглянуть на список крупнейших компаний, входивших в главные промышленные группы в России в середине 1990-х годов, то мы сразу увидим, что подавляющее большинство этих компаний действовало в области добычи минеральных ресурсов или первичной обработки сырьевых материалов125.

Только два постгосударственных предприятия имели ежегодный объем продаж, превышавший 10 млрд долларов США, что сравнимо с объемом продаж крупных транснациональных компаний в рыночной экономике. Оба они являлись холдинговыми компаниями-монополистами, одно — в области производства электроэнергии (РАО «ЕЭС» с объемом ежегодных продаж 22,8 млрд долларов США), а второе — в добыче природного газа («Газпром» с объемом ежегодных продаж 22,5 млрд долларов США). Двадцать три компании имели объем ежегодных продаж от одного до десяти миллиардов долларов США. Из них двенадцать компаний являлись холдинговыми компаниями в нефтяной промышленности, объединявшими ряд нефтедобывающих фирм и нефтеперерабатывающих заводов. Еще семь были крупнейшими сталелитейными заводами126.

Из пятидесяти крупнейших постгосударственных предприятий шестнадцать (32 %) были заняты в производстве нефти и газа, семнадцать (34 %) — в металлургии (производство стали и черных металлов) и пять (10 %) — в химической и нефтехимической промышленности. Еще три компании занимались производством электроэнергии, и одна была занята в целлюлозно-бумажной промышленности. Из этого следует, что 84 % крупнейших постгосударственных предприятий были заняты в добыче минеральных ресурсов и обработке сырьевых материалов. Только восемь из крупнейших компаний (16 %) были заняты в других отраслях промышленности, причем пять из них производили автомобили, которыене были конкурентоспособными на международных рынках и держались на плаву только за счет высоких импортных пошлин и иных форм государственного протекционизма.

Образование новых общенациональных промышленных групп влияния в посткоммунистической России началось сразу после начала перехода к рыночной экономике и упразднения старых министерств. Эти группы представляют собой довольно пеструю картину, и каждая из них имеет свои уникальные черты. Тем не менее можно распознать и некоторые общие черты, присущие им всем (для ознакомления с последним обзором финансово-промышленных групп в России на английском языке см. Джонсон [63]).

Самой заметной общей чертой, тесно связанной с процессом образования ФПГ и источниками их неожиданного богатства, является случайный и часто бесцельный состав каждой из них. Большинство промышленных фирм, входящих в ФПГ, являются постгосударственными предприятиями, значительная часть акций которых была приобретена другими членами группы в ходе приватизации. Первоначальная задача таких приобретений состояла в том, чтобы наилучшим образом воспользоваться возможностями, предоставлявшимися почти бесплатным распределением прежней государственной собственности. Политические связи и влияние в правительстве (на федеральном и местном уровне) играли и продолжают играть важнейшую роль, в то время как вопросы стратегического управления оставались (и продолжают оставаться) на периферии внимания. «Олигархи», положение которых полностью зависело (и продолжает зависеть) от личных «рабочих» отношений, которые они сумели установить с влиятельными руководителями федерального и региональных правительств, торопились «не опоздать на отходящий поезд», не очень задумываясь о том, куда этот поезд направляется.

Соответственно, многие отдельные постгосударственные предприятия, формально входящие в ФПГ (и даже вертикально интегрированные компании в нефтяной и газовой промышленности), в принципе продолжают действовать в сфере их собственной, в значительной части безденежной и скрытой экономики. Технологические и даже финансовые связи между членами группы (за исключением формального владения акциями) зачастую слабы. «Олигархи» уделяют маловнимания тому, как управляется каждое отдельное постгосударственное предприятие, входящее в их группу, или вопросам реструктуризации. На деле многие постгосударственные предприятия, приобретенные ФПГ, испытывают большие затруднения с наличностью. Они были бы бременем для головных компаний, если бы не возможность извлечения рентно-дотационных доходов, которую влечет за собой формальное владение крупными постгосударственными предприятиями в базовых отраслях промышленности.

Вторая отличительная черта российских финансово-промышленных групп становится гораздо яснее, если представить их скорее в качестве групп лоббирования и финансовых захребетников, нежели в качестве форм промышленной организации или корпоративного управления. Одной из причин является случайное формирование таких групп. Вторая причина может быть описана в терминах известной теории «сравнительного преимущества».

Ядро практически всех ФПГ и вертикально интегрированных компаний составляют новообразованные частные фирмы (банки, торговые или холдинговые компании). Эти фирмы относятся к квазирыночному сектору российской экономики и, по большей части, управляются людьми, достигшими своего положения в результате посреднической деятельности и/или лоббирования. Да, большинство так называемых «баронов-разбойников» в промышленности США в конце XIX века имели такие же корни (и мораль) (см., например, [64]). Тем не менее обстановка, в которой действуют современные российские бароны-разбойники, совершенно иная. Карнеги, Рокфеллер и Хаттингтон не только лоббировали политиков и образовывали пулы инсайдеров. Они еще и создавали крупные производственные и транспортные мощности там, где ничего этого ранее не было. Они были вынуждены бороться с конкурентами из своих же рядов, но им не приходилось сталкиваться с каким бы то ни было заметным сопротивлением новым методам промышленной организации, которые они вводили в основание. И, что, пожалуй, важнее всего, им не надо было инвестировать в реструктуризацию, инвестиции шли только на новое строительство.

В отличие от них, российские «олигархи» приобрели доли в больших постгосударственных предприятиях с уже созданными производственными мощностями, инфраструктурой ипривычными процедурами принятия решений. Реструктуризация таких предприятий — это задача, которая лежит за пределами возможностей новообразованных холдинговых компаний. Кроме того, как мы уже видели, постгосударственные предприятия на нижнем уровне создали и поддерживали собственные правила экономической игры, включая неформальные контакты и злоупотребления, задолго до того, как стать членами ФПГ. Возможностей их новых владельцев явно не хватает для того, чтобы изменить правила игры, преобладающие на нижнем уровне экономики. Поэтому все организационные усилия холдинговых компаний, естественно, направлены на извлечение дотационных доходов или доходов от управления банковскими счетами постгосударственных предприятий. Иными словами, сравнительное преимущество ФПГ состоит в генерировании политического давления и получении различного вида рентных доходов, а не в том, чтобы возглавлять реструктуризацию. Надежды, часто встречающиеся в литературе (см., например, [7]), на то, что банки и ФПГ могут стать альтернативным решением проблемы корпоративного контроля в переходной экономике, характеризующейся отсутствием конкурентных рынков капитала и строгим контролем со стороны инсайдеров, пока что не сбылись ни в малейшей степени.

Конкуренция между ФПГ за политическое влияние идет главным образом по следующим трем направлениям. Во-первых, они конкурируют за получение различных налоговых льгот и льгот по импортным пошлинам, равно как и за получение иных форм субсидий от государства от имени постгосударственных предприятий, входящих в группу. В этом отношении ФПГ являются классическими лоббистскими группами влияния, подобными тем, что изучались Ольсоном и Беккером.

Во-вторых, они конкурируют за получение государственных банковских счетов. Природа частных коммерческих банков, возглавляющих большинство ФПГ, существенно отличается от той, которая должна существовать в свободной рыночной экономике. Единственным подлинным розничным банком в России по-прежнему остается ранее государственный Сберегательный банк (Сбербанк), в котором даже до финансового кризиса августа 1998 года хранилось более 75 % всех частных вкладов. Эта доля еще более возросла послеавгустовских событий. Частные коммерческие банки в очень большой степени зависят от счетов постгосударственных предприятий, а также от счетов различных центральных и местных государственных органов (включая счета налоговых ведомств, таможенных органов, самого министерства финансов и т.д.). Величина таких счетов часто является вопросом жизни или смерти для каждого отдельного банка, и битвы за получение этих счетов ведутся чаще всего с помощью политического влияния.

И, наконец, третьей важной сферой конкуренции между ФПГ является конкуренция за захват потенциально наиболее привлекательных постгосударственных предприятий, акции которых в ходе продолжающейся приватизации предлагаются на продажу государством. Среди таких крупных приобретений только в 1996 — 1997 годах можно назвать компанию «Юкос», приобретенную группой «Менатеп», а также «Норильскникель» (крупнейший производитель никеля в Европе) и «Связьинвест» (холдинговая компания в области коммуникаций), приобретенные быстро растущей в то время группой «Онэксим». Почти каждое такое приобретение порождало широко распространявшиеся утверждения о коррупции и суровую критику.

Разрыв между налогоплательщиками и потребителями налогов. Модели Беккера в российских условиях

Организация постпланового переходного российского общества в общенациональном масштабе в виде разделения контроля над ресурсами и государственными бюджетными средствами между несколькими главными олигархическими группами влияния имеет существенное значение для выбора теоретической основы для анализа зарождающейся российской демократии и ее взаимодействия с процессом экономического реформирования. Независимых демократических социальных институтов, независимого правительства пока еще просто не существует. Поэтому любимые темы традиционного подхода к переходу, такие, как предполагаемые различия в «политике реформ» и борьба между «реформаторами» и «консерваторами», в значительной степени теряют смысл. Напротив, такая ситуация делает прямо применимыми основанные на принципе «черного ящика» политико-экономические модели конкуренции между группами влияния, введенные в научный оборот Беккером. Беккеровский (Чикагский) принцип моделирования политического процесса как лишь слегка закамуфлированной борьбы между группами влияния за рентные доходы, вне всякого сомнения, полностью применим в том, что касается политики Москвы, а недостаточное внимание, уделяемое политическим институтам, часто расценивающееся как слабое место в таких моделях (см., например, [110, с. 1406; 77, с. 536]), в российском случае практически не имеет значения (см., однако, главу 9).

Суть подхода, изложенного в классической модели Беккера, в наших целях можно изложить в упрощенном виде следующим образом (мы следуем здесь Беккеру [18]). Предположим, что общество разделено на две непересекающиеся группы, объединенные по интересам, одну из которых облагают налогами, а вторую субсидируют. Это разделение фиксировано, и нас в данном случае не интересует, что было первопричиной возникновения этих групп (в нашем случае это, безусловно, было наследием коммунистической системы). Без потери общности можно считать, что суммы, собираемые в виде налогов (Т), и суммы, выдаваемые в виде субсидий (S), равны между собой (политическое бюджетное ограничение): если субсидии выдаются за счет печатания новых денег, это все равно означает, что налогоплательщики платят налог в виде инфляции. Обозначим количество людей в субсидируемой группе n_s, а количество людей в налогооблагаемой группе n_t. Символы ? и ? будут обозначать величину субсидий на одного человека в группе s (за вычетом любых налогов, уплачиваемых s) и величину налогов, собираемых на одного человека в группе t (за вычетом любых субсидий, предоставляемых t). В этих обозначениях политическое бюджетное ограничение может быть записано в следующем виде:

S = п_s? = n_t? = T. (7.1)

Налоги и субсидии зависят от политического влияния, оказываемого различными группами, что можно представить в следующем виде:

S = T = I(p_s,p_t), (7.2)

где I является «функцией влияния», a p_s и p_t отражают давление, оказываемое получателями и плательщиками налогов, которое для каждой группы определяется в виде произведения количества людей в группе на сумму, затраченную на одного человека. Мы не оговариваем здесь зависимость функции влияния от количества человек в каждой группе, так как это не является предметом нашего рассмотрения (см. Беккер [18] для ознакомления с общей моделью).

Функция полезности каждого индивида в экономике зависит от выплачиваемых налогов или получаемых субсидий и от его затрат на оказание политического влияния:

U^S = U^S (?,?,a_s) и дU^S/дa_s = U^S_a < 0, д U^S/д? = U^S_? > 0,

U^t = U^t (?,?,a_s) и дU^t/дa_t = U^t_a < 0, д U^t/д? = U^t_? > 0. (7.3)

Здесь a_s и a_t обозначают затраты на оказание политического влияния на душу члена группы соответственно в субсидируемой или налогооблагаемой группе. Применяя понятие равновесия Нэша-Курно для некооперативных игр (в котором каждая сторона действует с целью максимизации полезности для своих членов, принимая действия другой стороны как нечто, на что она не может оказать непосредственного влияния), мы получаем:

дU^t/дa_t = 0 = U^t_a + U^t_? (д?/дp_t)p_t,

U^S/дa_s = 0 = U^S_a + U^S_? (д?/дp_s)p_s,

или

-F(?,?a_t) = — (U^t_a / U^t_?)I_tp_t,

G(?,?a_s) = — (U^S_a / U^S_?)I_sp_s. (7.4)

Приведенные уравнения определяют оптимальные затраты на оказание влияния и, соответственно, оптимальные уровни самого влияния. Равновесный уровень взимания налогов и предоставления субсидий при этом находится с помощью функции влияния, показанной в уравнении (7.2).

Ключевым моментом в анализе Беккера является представление о том, что налоги и субсидии оказывают серьезное отрицательное влияние на распределение ресурсов. Таким образом, полезная стоимость выплачиваемых налогов в денежном выражении превышает выплачиваемую сумму (F < 1), а денежное выражение субсидий меньше, чем получаемая сумма (G > 1). Это явление можно отчетливо представить в виде следующей записи:

F = 1 — d^t(?,?), G = 1 + d^s(?,?), (7.5)

где d^t является некомпенсированной потерей благосостояния или общественными издержками, которые несут налогоплательщики при сборе налогов, равных ?, и субсидиях, равных ?, a d^s является предельными общественными издержками, которые несут получатели субсидий, равных ?, при налогах, равных ?. Подставляя (7.5)в(7.4), мы немедленно получаем результат, заключающийся в том, что оптимальные затраты налогоплательщиков на оказание политического влияния имеют тенденцию быть выше, когда выше общественные издержки сбора налогов, а оптимальные затраты на оказание влияния получателями субсидий меньше, когда общественные издержки раздачи субсидий (например, расходы на содержание административного аппарата и т.д.) выше, так как влияние субсидий на общественную полезность получателей отрицательно зависит от этих общественных издержек, представляющих собой чистый вычет из номинальной суммы субсидий [18, с. 334]. Из вышеизложенного анализа Беккер делает вывод, что если нет оснований полагать, что одна группа значительно эффективнее осуществляет политическое влияние, чем другая, то будут применяться более эффективные схемы налогообложения и субсидий, и ни налоги, ни субсидии не будут чрезмерно высокими. «Учитывая, что наличие общественных издержек как при сборе налогов, так и при выдаче субсидий стимулирует оказание влияния со стороны налогоплательщиков и, наоборот, снижает стимулы со стороны получателей субсидий, налогоплательщикам присуще «внутреннее» преимущество в оказании влияния на политические решения» [17, с. 381]. Из этого следует вывод о том, что в реальности наиболее устойчивым положением является статус-кво того распределения доходов, которое определяется рынком, «так как политический сектор не будет в значительной степени вмешиваться в распределение частных доходов, даже если группы, выигрывающие от вмешательства, лучше организованы политически, нежели группы, страдающие от такого вмешательства, если только преимущество в этой организованности не слишком значительно» (там же, с. 382).

Анализ Беккера, примененный в контексте перехода к рыночной экономике, подразумевает, что самые ущербные формы неэффективного перераспределения, унаследованные от коммунистической системы, должны постепенно исчезнуть по мере того, как новое правительство предоставит возможность налогоплательщикам организоваться политически и эффективно противостоять субсидируемой олигархии. Таким образом, модель Беккера представляет собой сильный довод в поддержку демократического процесса реформирования экономики, которая, как и предшествующие коммунистические, характеризуется неэффективным перераспределением.

Трудно переоценить значение фундаментального вывода, прямо вытекающего из применения модели Беккера, о крайней важности развития демократического процесса для достижения долгосрочных целей экономической эффективности в стране, находящейся в процессе перехода от плановой к рыночной экономике. Тем не менее автоматизм в этом процессе, к сожалению, не гарантирован. Природу одной из проблем, связанных с этим, можно показать на простом примере. Предположим, что в начале переходного процесса налогооблагаемая группа Беккера t выплачивала в виде налогов 100 денежных единиц, а субсидируемая группа s получала 90 денежных единиц в виде субсидий (разница относится на счет общественных издержек системы сбора налогов и предоставления субсидий). Представим также, что в то же самое время имеет место неэффективный перекрестный процесс, в результате которого группа s также выплачивала 50 денежных единиц в виде налогов, а группа t получала 40 денежных единиц в виде субсидий. Таким образом, чистые налоги, выплачиваемые группой t, составляют 100 — 40 = 60 единиц, а чистые субсидии, получаемые группой s, составляют 40 единиц. Согласно Беккеру, у обеих групп в первую очередь наличествует мотивация к тому, чтобы избавиться от налогов [18, с. 334]. Однако, если политическая организация была изначально возможна только для группы s, неэффективный процесс перекрестного субсидирования прекращается путем ликвидации всех налогов, выплачиваемых этой группой. Естественно, прекращается и выплата субсидий группе t, в результате чего в чистом итоге налоговое бремя группы t возрастает с 50 до 100 единиц, а субсидии группе s — с 50 до 90 единиц. Преимущества субсидируемой группы (номенклатуры) значительно увеличились, и распределение доходов стало еще более неравным. Чем больше масштаб неэффективного перекрестного перераспределения в начальной ситуации, тем сильнее будет ощущаться указанный эффект.

Важным выводом, вытекающим из этого примера, является то, что если принимается во внимание этот отрицательный эффект на распределение доходов, то денежное выражение снижения общественных издержек благодаря отмене перекрестного распределения неправильно измеряет подлинное изменение баланса издержек и полезности с общественной точки зрения. В приведенном примере общественные издержки сбора налогов и распределения субсидий снизились в денежном выражении с 20 до 10 денежных единиц благодаря тому, что перестал быть нужен аппарат, взимавший налоги с номенклатуры и перераспределявший средства налогоплательщикам. В то же время, если предельная полезность дохода для членов группы t (которые, мы можем предположить, имеют более низкий уровень дохода) значительно выше по сравнению с предельной полезностью доходов группы s, общественное благосостояние, вполне вероятно, снизится при любой разумной функции общественного благосостояния, поскольку денежная выгода от экономии на сборе налогов с номенклатуры не компенсирует резкое снижение благосостояния группы t, происшедшее в результате утраты ими даже той небольшой компенсации, которую они имели от субсидируемой (номенклатурной) группы.

Несмотря на уменьшение налогообложения и вероятных общественных издержек сбора налогов и распределения субсидий, средний реальный уровень доходов российских семей в 1997 году составил чуть меньше 60 % от уровня 1991 года. В то же время наши подсчеты показывают, что снижение налоговых доходов в последние годы стало результатом налоговых льгот, предоставлявшихся различным группам влияния. Широко распространено мнение, что ежегодный отток капитала из России составляет 20 — 25 млрд долларов США, и в нем участвуют все наиболее влиятельные промышленные группы (производители и экспортеры в нефтяной и газовой промышленности, производители редких металлов и стали, военного оборудования, большие коммерческие банки, импортеры алкогольных напитков и автомобилей и т.д.).

Непропорционально большое преимущество в политической организации, которым пользуются группы влияния, стремящиеся к извлечению рентно-дотационных доходов и организованные в рамках прежнего правящего класса номенклатуры, на самом деле создает еще более серьезные проблемы, чем перекос в распределении доходов. Главная проблема с точки зрения эффективной экономики состоит в том, что, будучи ограниченными в возможностях политической организации, многие малые предприятия, а также население в целом находят альтернативу в том, чтобы отказаться от официальных институциональных форм экономической деятельности вообще и переключиться на систему параллельной экономики и частного права. А это создает почти безвыходный порочный круг.

Параллельная экономика является сегодня в России вполне реальной альтернативой ведению экономической деятельности согласно официально установленным правилам игры. Несмотря на то, что деятельность в параллельной экономике зачастую влечет за собой необходимость денежных выплат настоящим бандитам, рядовые субъекты экономической деятельности по-прежнему считают ее более прибыльной, чем работу на официальном рынке, где они подвергаются произвольному и несправедливому налогообложению и эксплуатации со стороны небольших, но хорошо организованных групп влияния. Растущий масштаб ухода в параллельную экономику уменьшает доходы правительства, а так как правительство не может подвергать налогообложению поддерживающие его группы влияния, в конечном итоге у него недостает ресурсов для поддержания налогового механизма и механизма принудительного исполнения. Даже армии и милиции часто не выплачивалась их скудная зарплата в течение месяцев, что, конечно, никак не могло способствовать честному выполнению служебных обязанностей и разрушало систему общественной безопасности, а также уменьшало угрозу наказания за уклонение от уплаты налогов и за деятельность в параллельной экономике.

В таблице 3 мы приводим динамику перераспределения через федеральный бюджет, выраженную в процентах от ВВП, в российской экономике за период с 1992 по 1998 год. К 1998 году сбор налогов федеральным правительством в пересчете на долю ВВП упал примерно наполовину по сравнению с его уровнем в начале реформ. Затраты федерального правительства (включая централизованные кредиты, отмененные в 1995 году, и исключая внебюджетные фонды, данные по которым недоступны, в период с 1996 по 1997 год), подсчитанные как доля в ВВП, составили в 1997 году менее 50 % от уровня 1992 года. Эти данные дают разительное подтверждение мыслям Беккера: когда организованные группы влияния получили свободу оказывать политическое давление на правительство, они в первую очередь воспользовались этим, чтобы уменьшить свое налоговое бремя и перекрестные субсидии, выдаваемые неорганизованным группам.

Таблица 3. Налоговые поступления и расходы федерального правительства от российского ВВП, 1992 — 1998 гг. (в процентах)

Источник: оценки автора на основе данных Министерства финансов РФ.

То, что это не являлось сознательными усилиями по проведению реформ, но скорее результатом неконтролируемого процесса, проявляется в том факте, что бюджетный дефицит в течение 1996 — 1998 годов увеличивался. В 1996 году примерно 30 % всех налогов просто не уплачивались налогоплательщиками, и Государственный комитет по налогам жаловался, что только 16,6 % субъектов экономической деятельности вовремя выплачивали все налоги, в то время как 34 % не выплачивали ничего (остальные производили некоторые платежи, но не в полном объеме и крайне нерегулярно). С течением времени ситуация еще ухудшилась, особенно с лета 1998 года127.

Подсчитано, что почти половина снижения налоговых поступлений в 1990-х годах относится на счет предпочтительного льготного налогообложения различных групп влияния. В последнее время стало широко распространенным явлением, когда правительство отказывается от формальных правил налогообложения, которые все равно не работают, и переходит к индивидуальным переговорам с крупными налогоплательщиками. В то же время, что естественно, зависимость политиков и бюрократов, а также многих сотрудников силовых ведомств от особых интересов, связанных с их личными доходами, возросла еще больше. Существуют утверждения, что даже министерские посты покупаются группами влияния за наличные деньги.

Какова связь между реальностью переходной экономики и теоретическими выводами из модели Беккера, согласно которым неэффективность системы сбора налогов и распределения субсидий ставит естественные преграды перераспределению от менее организованных в пользу более организованных групп? Эта связь устанавливается, если принять во внимание, что анализ Беккера основывается на очень важной, хотя явно и не формулируемой предпосылке о том, что единственным источником власти является конституционное правительство. Возможности различных групп по оказанию влияния на исход политической борьбы в анализе Беккера не выходят за рамки этого «конституционного поля». Однако если степень зависимости конституционного правительства от отдельных олигархических групп становится чрезмерно большой, то реакцией частного сектора вполне может стать создание альтернативных (нелегальных) источников власти. Исключение из анализа подобного «выхода из положения» для потенциальных налогоплательщиков, возможно, оправданно в рамках анализа Беккера, который рассматривал случаи, характерные для стран с хорошо институционализированной рыночной экономикой. В то же время история российского перехода к рыночной экономике показывает, что в иной обстановке эту возможность следует принимать очень серьезно (см., например, Гамбетта [47] для поучительного обсуждения той же проблемы в случае сицилийской мафии, где проводятся выразительные параллели с современной ситуацией в России). Иными словами, предпосылкой действенности теоретической конструкции Беккера является наличие определенной изначальной минимальной степени эффективности политической системы (равенства политических возможностей). В отсутствие такого равенства результатом может стать распад на отдельные фрагменты и одновременный провал как правительства, так и рынков.

Пределы олигархической власти в России: криминализация, социальный нигилизм и уменьшающийся пирог

Важнейшим выводом, который можно сделать из проведенного в этой главе анализа, является вывод о том, что меры самообороны, предпринимаемые членами налогооблагаемой группы в ответ на эксплуатацию со стороны олигархических групп влияния, состоят главным образом в уходе еще глубже в «безопасную гавань» параллельной экономики или даже в переходе на рельсы откровенного натурального хозяйства. Даже согласно официальным подсчетам доля теневой экономики составляет 40 — 45 % ВНП, что делает ее частью повседневной жизни для большинства населения. Это означает резкий рост теневой экономики даже по сравнению с самыми смелыми оценками советской поры. Суть подобного рода «криминализации» (точнее говоря, отказа от соблюдения формального права) переходного общества в России следует понимать именно в таком контексте: пренебрежение общественными интересами наверху (то есть олигархией и правительством) провоцирует аналогичное пренебрежение общественными интересами, законом и правительством внизу. Создаваемая таким образом атмосфера социального нигилизма представляет реальную и постоянную опасность для процесса перехода к рыночной экономике и политической демократии.

Мы имеем здесь дело с настоящим порочным кругом: уход в тень со стороны налогооблагаемой группы как реакция на полную свою беззащитность перед произволом в системе формального права еще более усиливает тенденцию к сегментации рынка и неэффективность, вызванную разделом сфер влияния между олигархическими группами. Это положение, в свою очередь, служит главным виновником бюджетного кризиса в центральном правительстве, немедленным следствием которого является еще большая зависимость различных государственных органов от групп влияния, так как взятки становятся единственным способом выживания для многих государственных чиновников. В части III мы обсудим некоторые средства, которые могли бы помочь разорвать этот порочный круг.

Тенденция к росту власти олигархических групп при полном пренебрежении социальными издержками и интересами подлинной хозяйственной деятельности в сочетании с растущим нигилизмом и уходом рядовых субъектов экономической деятельности в параллельную экономику представляет собой серьезный фактор, который, на наш взгляд, в конечном итоге превращает «олигархический капитализм» в России в крайне нестабильную и нежизнеспособную систему. И это не единственный такой фактор.

Как мы уже упоминали, основным ограничением олигархической власти является почти полная зависимость олигархов от доступа к природным ресурсам, откуда проистекает монокультурная специализация в добыче природных ресурсов и их экспорте. Это обстоятельство делает всю систему экономической и политической власти, создаваемую олигархами, навечно зависимой от пирога ограниченного и уменьшающегося размера.

Несмотря на значительный рост относительной величины топливно-энергетического сектора в России в 1990-е годы, в абсолютных показателях производство электроэнергии снизилось на 20 % в период с 1990 по 1996 год, а производство в топливной промышленности за те же годы снизилось на 34 %.

Одно время среди российских экономистов была популярной идея о том, что минеральные богатства и рента, получаемая от их эксплуатации, могут привести к появлению финансовых средств, необходимых для капитальных инвестиций, для создания системы социальной защиты и осуществления других мер, необходимых для того, чтобы сделать политику реформ успешной. Считалось, что проблема заключается в политической воле правительства, которое должно получить эти рентные доходы путем противостояния давлению, оказываемому олигархами. Подсчеты показывают, что величина ренты, получаемой от минеральных ресурсов, значительно уменьшилась к середине 1990-х годов из-за растущего выравнивания внутренних и экспортных цен (чему, в частности, помогло укрепление реального курса рубля). Так, например, грубая оценка показывает, что в 1995 году нефтяная промышленность выручила менее 7,5 млрд долларов США в виде чистой ренты (как от внутренних, так и от экспортных продаж) при затратах на производство в размере 10,9 млрд долларов (включая расходы на транспортировку). В случае с природным газом на первый взгляд дела обстояли гораздо лучше: разница между продажами и затратами в ценах производителей (за вычетом транспортных расходов, по которым не было доступных сведений) составила 29,7 млрд долларов (затраты на производство составили немногим более 1,6 млрд долларов). В то же время более 60 % всех продаж были осуществлены внутренним потребителям, 92 % которых, согласно словам председателя «Газпрома» (монополиста в добыче природного газа), либо вообще не платили компании за газ, либо не платили «живыми» деньгами. Таким образом, единственными поступающими денежными доходами были доходы от экспортных поставок, которые составили чуть меньше 9,4 млрд долларов США (аналогичная, пусть не такая катастрофическая, ситуация наблюдается в продажах сырой нефти на внутреннем рынке, составляющих 50 % от всех продаж).

Таким образом, абсолютная величина ренты, извлекаемой из минеральных ресурсов и составляющей основу могущества современных российских олигархов, уменьшалась за годы перехода к рыночной экономике и, весьма вероятно, будет еще уменьшаться в будущем. Падение мировых цен на нефть в середине 1990-х годов и финансовые проблемы на так называемых зарождающихся рынках, к которым относится и Россия, лишь обнажили проблему, которая должна была быть очевидной с самого начала. Россия не в состоянии достичь даже временной экономической и социальной стабильности, основываясь только на ренте от минеральных ресурсов и притоке международных портфельных инвестиций. Основа могущества российских олигархов размывается как уменьшением ренты от эксплуатации минеральных ресурсов, так и уменьшающимся государственным бюджетом. Поэтому ожидания, что ныне проводимый «курс реформ», основанный на существующей экономической структуре, опирающейся на ренту с природных ресурсов и кражу средств из бюджета, может привести к достижению стабильности и роста, следует признать ни на чем не основанными. Эти ожидания все более отчетливо напоминают простую и хорошо известную «пирамиду». После кризиса и дефолта в августе 1998 года большинство аналитиков, скорее всего, согласятся с такой точкой зрения. Тем не менее смысл произошедших событий все еще не понят, а уроки не извлечены. Подлинный урок кризиса 1998 года состоит не в том, что России необходим жесткий государственный бюджет (это тоже необходимо, но сами по себе попытки сбалансировать бюджет ни к чему не приведут). В действительности России нужно то, в чем она нуждалась задолго до последнего кризиса, а именно: иная парадигма экономической политики, которая стимулировала бы конкурентный и растущий сектор обрабатывающей промышленности. В противном случае будет почти невозможно избежать опасного соскальзывания в экономический и политический хаос. Предметом рассмотрения в части III станут условия и некоторые меры, необходимые для создания новой парадигмы.