Глава 9 Демократия: зло или благо?

Демократия... предоставляет институциональную основу для реформы политических институтов. Она позволяет провести реформу политических институтов без насилия и таким образом разумно подойти к созданию новых институтов и преобразованию старых. Демократия не может дать разум. Вопрос интеллектуальных и моральных стандартов граждан является в значительной степени их личной проблемой.

(Карл Поппер. Открытое общество и его враги)

Общий обзор

Общим мнением экономистов, похоже, является то, что демократия дает лучшие результаты в экономическом и военном соревновании по сравнению с тоталитаризмом (см., например, [85]. И в самом деле, в этом трудно усомниться, если рассматривать это утверждение в долгосрочной перспективе. Не так давно этот тезис был вновь подтвержден крахом коммунистической системы. В то же время из этого утверждения неясно, вызывает политическая демократия экономический прогресс или наоборот. Существует также влиятельное интеллектуальное течение, утверждающее, что в краткосрочной перспективе взаимодействие между демократией и экономическим развитием более сложно и, в частности, что на ранней стадии экономического развития (или перехода к рыночной экономике) для экономической реструктуризации может быть полезна какая-то форма просвещенной автократии. Согласно этому мнению, которое в последнее время настойчиво проводится, в частности Стивеном Чун-гом [36], в тех случаях, когда права собственности не являются четко сформулированными в рамках конституционного устройства общества (что соответствует действительности в переходных экономиках), демократия является мощным оружием в уничтожении прав частной собственности. В этой главе мы рассмотрим обоснованность такого довода в российском случае, а также обсудим некоторые общие вопросы, относящиеся к развитию демократической политической системы в условиях экономики переходного периода.

Содержательный анализ, конечно, должен начинаться с определения того, что мы понимаем под «демократией». В данной главе мы временно дадим определение демократии как всего лишь институту периодических, более или менее свободных и справедливых выборов (мы значительно расширим это определение в главе 11). И действительно, различные авторы выражают мнение, что единственным существенным суждением о демократическом процессе в целом является, по-видимому, лишь то, что «он дает возможность ограничить официальную тиранию путем замены занимающих свои должности государственных чиновников» (см., например, [66, с. 16]). В знаменитой книге Шумпетера демократия также определяется как «институциональное установление для принятия политических решений, при которых отдельные лица получают власть путем конкурентной борьбы за голоса народа» [92, с. 269]. Все остальные черты, обычно связываемые с демократией, такие, как свобода личности, свобода речи и свобода прессы, как правило, могут быть следствием указанной конкуренции за голоса избирателей, но не обязательно следуют из нее в каждом случае. В нашем анализе юной российской демократической системы мы покажем, насколько важно это различие между демократией как конкуренцией за голоса избирателей и ее другими чертами132.

В последнее время почти ритуальным в обсуждении связи между демократией и экономическими реформами стало упоминание Китая, где экономические реформы продвигаются более или менее гладко в отсутствие демократии. Этот пример приводят как антитезу российскому варианту. Однако, как мы уже видели, несмотря на попытки нарисовать такую картину, в России невозможно рассматривать ни экономические реформы, ни переход к демократии как сознательный процесс, разработанный правительством реформаторов при моральной и материальной поддержке Запада. Россия, спотыкаясь, вступила в рыночную экономику и демократическую систему в результате сложного развития баланса сил между группами влияния, которые стали доминировать в стране в последние два десятилетия коммунистического правления. В той степени, в которой это утверждение справедливо, теряет смысл задаваться вопросом о том, был ли «выбор» политической реформы прежде экономической (в отличие от Китая) мудрым выбором или нет, так как с самого начала этот выбор был в очень малой степени сознательным. Кроме того, мы считаем, что уместным сравнением было бы не сравнение России и Китая, а скорее сравнение между сегодняшней Россией с существующей в ней квазидемократической системой и той Россией, которой она могла стать, если бы экономические реформы осуществлялись без привнесения некоторых элементов демократии.

Основное понимание взаимосвязи между демократией и переходом к рыночной экономике в России можно вкратце описать следующим образом. Во-первых, постановка вопроса о том, могла бы Россия реформировать свою экономику более успешно, не внедряя некоторые элементы политической демократии, представляется неверной. В России состояние экономики и политическая система связаны очень тесно, и ни политическая демократия, ни рыночная экономика никоим образом не были изобретениями великодушного правительства. Иными словами, если бы российские власти могли позволить себе продолжение тоталитарного правления, они бы, без сомнения, продолжили его (что они в действительности и делают, как только понимают, что у них есть такая возможность).

Во-вторых, в той степени, в которой в России следуют демократическим процедурам, существует очень мало теоретических оснований и эмпирических доказательств, чтобы предположить, что демократия оказала какое-либо отрицательное воздействие на экономику. В частности, юная российская демократия вряд ли может отвечать за выбранную экономическую политику, которая не может быть хуже той, что могла быть выбрана в ее отсутствие. В этом смысле демократия определенно не является злом. Иными словами, если бы российские власти могли позволить себе продолжать тоталитарное правление, экономика страны, скорее всего, была бы еще в худшем состоянии, нежели она находится сейчас (по всей видимости, мы находились бы в том же положении, в котором находится Северная Корея, а не Китай).

В-третьих, теоретические доводы и некоторые эмпирические свидетельства, накопленные на настоящее время, позволяют предположить, что некоторые элементы демократии, во всяком случае до сегодняшнего дня, помогали направить процессы экономических реформ в сторону большей, а не меньшей, эффективности. Полученные результаты были крайне ограниченны по своим масштабам (точно так же, как сама демократия в России носит крайне ограниченный характер со всех практических точек зрения), однако, учитывая, что они вообще заметны, это недвусмысленно свидетельствует о том, что демократия является благом для реформ. Этот вывод остается справедливым независимо от выбора системы ценностей, например от оценки демократии как ценности самой по себе.

Все вышесказанное отнюдь не означает, что мы оцениваем российские политические реформы как успех. Российская демократия все еще очень слаба и непрочна, а ее правительство близко к состоянию полного краха. В то же время, исходя из происходивших до последнего времени событий, можно предположить, что демократия является единственной надеждой для россиян улучшить свой уровень благосостояния. Рассмотрим теперь поочередно три темы, описанные выше, и начнем с анализа некоторых основных черт зарождающейся демократической системы в России.

Противоречивые взгляды на издержки и преимущества демократии

Политико-экономические модели демократических выборов отличаются друг от друга в самых базовых оценках значения демократии для экономической деятельности. Согласно одному из подходов (Уитман, см. [НО]), «множество доводов в пользу того, что экономические рынки эффективны, в равной степени применимы к демократическим политическим рынкам, и наоборот... экономические модели провала политического рынка зачастую имеют не больше силы, нежели аналогичные доводы, объясняющие крах рынка экономического» (там же, с. 1396). Демократия дает эффективные экономические результаты, и «за каждой моделью провала политической системы стоит предположение о крайней глупости избирателей, серьезном отсутствии конкуренции или избыточно высоких издержках переговоров и передачи власти» (с. 1421).

Согласно другому мнению, демократический процесс не столь благодатен: «Политики авантюристичны, а избиратели наивны. Те, кто у власти, меняют свое поведение таким образом, чтобы казаться обманчиво хорошими в период выборов, и, как кандидаты, так и те, кто у власти, дают нереальные и неискренние обещания» [66, с. 3].

Рассмотрим сначала подход Уитмана, чтобы выяснить, может ли демократический политический рынок в России действительно исправить некоторые черты неэффективности, проистекающие из неограниченной конкуренции между группами влияния. Уитман защищает демократию по широкому фронту, но его основной довод можно свести к утверждению, что конкуренция среди политических деятелей, соображения сохранения репутации и система мониторинга приведут к тому, что у избирателей будет возможность получать информацию с гораздо меньшими издержками, нежели предполагают те, кто думает, что избирателей можно легко одурачить. Таким образом, у избирателей будет возможность сделать правильный и разумный выбор без чрезмерно больших затрат времени и усилий на принятие решения. Точно так же учреждение законодательных органов приведет к значительному уменьшению общественных издержек на переговоры между различными слоями общества и группами влияния, а также к тому, что система извлечения и распределения остающихся рентных доходов будет, по крайней мере, эффективно организована. В частности, говоря о конкуренции между группами влияния, Уитман утверждает, что демократические выборы резко уменьшают зависимость политиков от этих групп и что преимущества таких групп в сборе денег для политических кампаний преувеличены.

Свои доводы Уитман иллюстрирует примером, когда каждый из одного миллиона человек облагается налогом в один доллар, и полученная сумма делится впоследствии между тысячью человек, входящих в группу влияния. Даже в том случае, если сумма в один доллар недостаточна для того, чтобы налогоплательщики приняли решение пойти на издержки и организоваться политически для противодействия такому налогу, ее будет достаточно, чтобы вероятность того, что избиратели проголосуют против политика, осуществившего такую схему, уменьшилась на 0,001, что сделает всю систему не стоящей осуществления для корыстного политика, который хочет добиться избрания. Более того, «конкуренция за избрание на политический пост может заставить политического деятеля предоставить нужную информацию. Информацию о том, что «другая сторона является заложником особых интересов» нужно передать всего лишь небольшому кругу избирателей (например, десяти тысячам), чтобы добиться желаемого политического эффекта» [ПО, с. 1408]. На наш взгляд, этот довод неубедителен, во всяком случае, если под политическим деятелем понимать лицо, которое действительно участвует в предвыборной гонке за избрание на политическую должность, а не пытается просто лишить кого-то победы на выборах в интересах неизвестной третьей стороны.

В частности, для политического деятеля в примере, приводимом Уитманом, не будет иметь смысла распространять свою информацию лишь среди десяти тысяч избирателей, так как поддержка такого количества людей вряд ли обеспечит победу на выборах. Кроме того, дополнительное количество голосов, полученное «другой стороной», не ограничится одной тысячей голосов членов группы влияния. Политические пожертвования, полученные от группы влияния, могут составить значительную часть от одного миллиона долларов, собранного для членов группы, и эти деньги могут пойти на политическую кампанию, которая более чем возместит потерю десяти тысяч голосов избирателей, среди которых соперничающий политический деятель распространил порочащую информацию. Например, сторона, которая получила существенное политическое финансирование от группы влияния, может развернуть собственную кампанию, порочащую соперника, причем в значительно больших масштабах. Российские политические деятели быстро обучились технике политического убийства соперников, в результате чего большинство избирателей в стране теперь полагают, что все стороны являются заложниками особых интересов, и просто не принимают во внимание такую информацию при решении о том, за кого голосовать. Для того чтобы иметь силу, довод Уитмана должен основываться на предположении, что средства массовой информации являются достаточно независимыми и беспристрастными, чтобы противостоять любому давлению со стороны политических деятелей, обладающих большими денежными средствами и стремящихся опубликовать информацию, которая полезна для их политических кампаний. У нас есть серьезные сомнения в том, что такое предположение обосновано, даже в странах с прочно установившимися и хорошо развитыми демократическими системами, не говоря уже о России.

Если отвергнуть такое предположение, то потребуются значительные политические фонды для того, чтобы распространить информацию о другой стороне среди круга избирателей, достаточно большого, чтобы обеспечить политическую победу. В терминах сравнения политических и экономических рынков это, несомненно, означает, что для небольших соискателей не будет бесплатного вхождения на политические рынки. Начальные издержки (стоимость вхождения на рынки) чрезмерно велики, а финансовые рынки, где кандидат мог бы занять деньги под будущий успех, неразвиты (во всяком случае, в таких странах, как современная Россия, где демократия находится на начальной стадии). Таким образом, точно так же, как в подобных случаях, описанных в экономической теории, мы вынуждены сталкиваться с серьезными последствиями с точки зрения эффективности результата133. Например, согласно российскому закону о выбоpax, политик должен представить два миллиона подписей в поддержку своей кандидатуры только для того, чтобы зарегистрироваться в качестве кандидата в президенты. Во время кампании по выборам президента в 1996 году широко освещалось, что каждая подпись стоила кандидату один доллар (в частности, как плата сборщикам, то есть людям, собиравшим подписи). Получается, что каждый кандидат должен был затратить не менее двух миллионов долларов еще до начала самой предвыборной кампании. Большинство «независимых» средств массовой информации в России также принадлежат крупным олигархическим группам влияния, описанным в главе 7. Это является эффективным препятствием для проведения предвыборных кампаний аутсайдерами, которые не пользуются поддержкой хотя бы одной такой группы134.

Уитман [НО] утверждает: «Доводы, приводимые в пользу того, что избиратели плохо информированы, подразумевают, что основная стоимость поиска информации ложится на избирателя. Однако для информированного политического деятеля есть выгода в том, чтобы предоставить информацию избирателям... [Также] избирателю не надо много знать о действиях своего конгрессмена для того, чтобы сделать разумный выбор при голосовании. Для избирателя достаточно найти лицо или организацию/организации со схожими предпочтениями и попросить совета о том, как голосовать» (там же, с. 1400). Вторая часть этих рассуждений превращает выбор рядового избирателя в функцию от выбора группы влияния, оставляя ему единственную «свободу» «свободно» выбрать группу влияния, которая впоследствии будет взимать с него издержки против его воли (без сомнения, очень часто это является единственно возможным выбором). Что касается стоимости получения информации (первая часть рассуждений Уитмана), то еще более пятидесяти лет назад Шумпетер указывал, что «без инициативы, происходящей из прямой ответственности, невежество будет сохраняться даже при наличии большого количества информации, какой бы полной и правильной она ни была... Типичный гражданин опускается на более низкий уровень мышления, как только дело касается политики. Он сам бы с готовностью признал свои рассуждения и анализ инфантильными, если бы дело касалось его подлинных интересов» [92, с. 262]. Это особенно справедливо в отношении таких стран, как Россия, где гражданам приходится решать множество неотложных проблем, касающихся их подлинных интересов, и где отсутствуют традиции демократической политической культуры.

В этой связи интересно рассмотреть некоторые общие модели выборной конкуренции, включающие роль групп влияния, а также «информированных» и «неинформированных» избирателей. Такие модели были разработаны в недавние годы (см., например, [40, 12, 13]). Каждая модель основана на собственных исходных посылках, но основные их положения схожи. Избранные политики оказывают услуги группам влияния в обмен на пожертвования для предвыборных кампаний, возможно, в определенный ущерб себе, а неинформированные избиратели принимают решения в пользу того или иного кандидата под воздействием предвыборных кампаний, проводимых кандидатами135. «Таким образом, пожертвования на предвыборные кампании играют продуктивную роль, так как кандидаты борются за голоса неинформированных избирателей, собирая пожертвования среди групп влияния и иных лиц» [12, с. 33]. «Информированные» избиратели принимают решение о том, как голосовать, собирая информацию о политических позициях кандидатов. В этом случае «кандидаты стоят перед лицом конкурирующих стимулов, направленных на то, чтобы завоевать голоса как информированных, так и неинформированных избирателей. Предвыборная борьба приводится в действие именно этими стимулами» (там же).

Если количество информированных избирателей велико, то получаемые результаты близки к теореме о среднем избирателе: кандидаты ведут борьбу за голоса среднего избирателя, и это сближает их позиции, которые сводятся к середине политического спектра, что уменьшает роль групп влияния. Это более или менее соответствует ситуации, описанной Уитманом. В то же время большое количество «неинформированных» избирателей может «заставить кандидатов отдалить свои соответствующие политические программы одну от другой так, чтобы услужить группам влияния и получить от них предвыборные пожертвования, которые могут быть использованы для увеличения количества голосов, поданных за кандидата неинформированными избирателями. Таким образом, наличие неинформированных избирателей и предвыборные пожертвования от групп влияния могут привести к поляризации» (там же).

Последний случай, на наш взгляд, более адекватно описывает положение, существующее в современной российской демократии. Главная задача состоит в том, чтобы дать точное определение понятиям «информированный» и «неинформированный» избиратель. Сами эти термины не очень удачны, так как они создают впечатление, что «неинформированные» избиратели ведут себя как-то «неразумно» или «глупо» (мысль, подчеркнутая Уитманом). Но нет оснований придавать более высокую степень разумности «информированным» избирателям по сравнению с «неинформированными».

Хорошо известный «парадокс избирателя» относится к главному вопросу о том, что мы имеем в виду, когда говорим о «разумном» выборе отдельного избирателя, за кого голосовать (и голосовать ли вообще). Один голос не имеет никакого значения для окончательного итога выборов. В этом смысле «все голоса всегда попросту пропадают, если их подают с целью повлиять на исход выборов» [4, с. 378]. В таком случае единственно разумным поведением было бы вообще не голосовать, так как затраты на голосование не равны нулю. Иными словами, голосование вообще нельзя рассматривать как разумный акт136. Однако, если мы отказываемся от исходной посылки о разумности, мы должны придать совершенно другое значение акту голосования рядового избирателя. Выходом из этого затруднительного положения может быть предложение Олдрича [4, с. 386] воспринимать голосование как акт самовыражения и считать, что «принятое решение не является инвестиционным решением. Оно является актом потребления, актом выражения индивидуальных предпочтений». Отсутствие прямой ответственности за исход выборов, как отмечал Шумпетер, часто приводит к некоторому безразличию избирателя к существенным вопросам — большинство электората последовательно (и вполне «разумно») игнорирует любую информацию о конкретной политической позиции, выбранной тем или иным кандидатом, и любые усилия политических деятелей донести до избирателей эту информацию не влияют на принимаемые ими решения.

Здесь уместно привести удивительный пример, имевший место в ходе президентских выборов в России в 1996 году. В ходе той предвыборной кампании находившийся у власти президент Борис Ельцин публично обещал погасить всю задолженность правительства по выплате заработной платы бюджетникам к 1 июня. Два тура голосования прошли в середине июня и в начале июля. Ельцин победил, а через два месяца, в сентябре, в различных регионах страны прокатилась волна забастовок бюджетников, требовавших от правительства погашения задолженности по выплате заработной платы, накопившейся с февраля. Наиболее поучительно здесь то, что забастовки прошли в тех регионах, где Ельцин набрал наибольшее количество голосов. Таким образом, голосуя за Ельцина, избиратели уже знали, что он не выполнил своего обещания (иначе вся заработная плата, по крайней мере по май включительно, была бы выплачена к моменту голосования), но эта информация была ими полностью проигнорирована137. Можем ли мы из этого сделать вывод, что, голосуя за Ельцина, российские избиратели продемонстрировали «крайнюю глупость», или на выборах было очевидное отсутствие конкуренции, как подразумевается в доводах Уитмана? Ответ — нет. Разница между «информированными» и «неинформированными» избирателями не что иное, как культурный фактор. Это разница в структуре предпочтений, а не в степени разумности избирателей. Как гласит «парадокс избирателя», избиратель, отдающий предпочтение кандидату за его прическу, настолько же «разумен» (или «неразумен»), как и избиратель, отдающий предпочтение кандидату на основании предложенной им политической платформы. Теории демократии не могут сказать, что «информированные» избиратели действуют более «разумно», нежели «неинформированные», точно так же, как теория потребления не может сказать, что потребитель, предпочитающий на ужин бифштекс, более «разумен», нежели тот, кто предпочитает вегетарианское блюдо.

Обладая крайне ограниченным опытом демократических выборов, российский народ проголосовал за Ельцина в 1996 году не потому, что одобрял его политику или верил его обещаниям. Избиратели проголосовали за него, поскольку считали, что таким образом они могут наиболее эффективно выразить свое предпочтение продолжению самой демократической системы, которая, по мнению очень многих людей, была бы поставлена под угрозу, если бы победил оппозиционный кандидат от коммунистов. Другие кандидаты из демократического лагеря, пытавшиеся представить серьезные конкретные альтернативы экономической и социальной политике, проводившейся администрацией Ельцина, не смогли убедить избирателей прежде всего потому, что многие избиратели не верили, что один дополнительный голос, поданный за оппозиционного демократического кандидата, может изменить исход выборов. Практически неограниченное политическое финансирование, осуществлявшееся группами влияния и из государственного бюджета, а также использование в полной мере влияния правительства на средства массовой информации позволили команде Ельцина развернуть предвыборную кампанию, которая по своим масштабам в сотни раз превосходила предвыборные кампании его соперников и которая оказала большое влияние на формирование предпочтений рядовых российских избирателей138. Однако необходимость обеспечить приток пожертвований для предвыборной кампании увеличила и зависимость правительства от групп влияния. Не случайно в 1996 году произошла существенная консолидация олигархической власти, описанной в предыдущей главе, о чем свидетельствует так называемая семибанкирщина139.140

Пока что в нашем анализе демократического института периодических выборов в России мы приходили к весьма пессимистическим выводам. Мы были вынуждены не только отвергнуть представление о том, что свободные выборы способствовали ограничению власти групп влияния и ограничению экономической неэффективности, вызванной этой властью, но и сказать, что выборы и необходимость сбора взносов на широкомасштабную предвыборную кампанию ведут к усилению господства олигархических групп влияния. Мы не можем не сделать такого вывода в свете реальности политического процесса, происходящего в современной России. Но в долгосрочной перспективе положение может измениться.

Ключевым фактором, определяющим то, как будут развиваться события в будущем, является скорость, с которой демократическая политическая культура будет распространяться среди рядовых российских избирателей. В 1996 году процесс перехода к демократии находился на самой ранней стадии (как и сейчас), и, возможно, естественным было то, что на первых свободных выборах, где ставкой была высшая власть в стране, избиратели уделили мало внимания конкретной информации, предоставленной различными политическими деятелями, и предпочли проголосовать за саму демократическую систему, которую в понимании избирателей в то время олицетворял действующий президент. Если в будущем свободные выборы будут проводиться неоднократно и избиратели придут к выводу, что демократическая система пустила прочные корни, то можно предположить, что их предпочтения станут более разнообразными. Одним из результатов, на которые можно надеяться в случае диверсификации предпочтений избирателей, станет уменьшение значения и влияния дорогостоящих предвыборных кампаний и увеличение количества «информированных» избирателей, делающих свой выбор на основании сравнения политических платформ конкурирующих кандидатов. Хотя от каждого отдельного избирателя нельзя ожидать, чтобы он осуществлял процесс принятия решения с точки зрения индивидуальной рациональности, очевидно, что рациональность социальной системы в целом в значительной степени возрастет по мере того, как все большее количество избирателей будут отдавать предпочтение кандидатам на основе конкретных, представленных ими политических предложений. Первые выборы могут и не повлечь изменений в существующей структуре власти. Однако люди извлекают уроки из собственного опыта, особенно когда этот опыт свидетельствует об ухудшении экономического положения большинства населения и о растущем неравенстве в распределении средств и доходов. Вовсе не потому, что такой скептик, как Шумпетер, принимал желаемое за действительное, он все же счел уместным в конце своих рассуждений об ограничениях демократической системы процитировать изречение Линкольна о том, что невозможно обманывать весь народ бесконечно долго [92, с. 264]. В то же время нет гарантий, что отрицательный опыт (предположительно) демократических выборов, после которых не происходит политических изменений, улучшающих благосостояние рядовых граждан, не приведет к разочарованию в самой демократической системе, что чревато опасностью погружения в политический хаос и насилие. Дляпредотвращения развития событий в таком направлении и для поощрения изменений в направлении более предпочтительной политической культуры юная демократическая система в России нуждается в укреплении путем различных политических и экономических средств, которые нам предстоит сейчас обсудить. Однако прежде чем обратиться к этим вопросам, необходимо рассмотреть еще несколько проблем, относящихся к взаимосвязи между демократией и стимулами в переходной российской экономике.

Права собственности в переходный период и демократия в России

Основная причина, из-за которой демократическую систему в России нельзя назвать даже относительно установленной, — в основном факторе осуществления прав собственности в экономике переходного периода. Обсуждение связи между иерархическими правами собственности и политической системой (см. главу 1) очевидно показало, что осуществление иерархической (или в более широком смысле — корпоративной) системы прав собственности несовместимо со свободными и демократическими выборами. Тем не менее важнейшие права собственности в экономике переходного периода в России продолжают оставаться и осуществляться в основном в рамках корпоративных правил политической игры, включающей группы влияния (олигархические группы влияния на национальном уровне и местные группы влияния на региональном уровне). Таким образом, по сути дела сохраняется основополагающая несовместимость между осуществлением прав собственности и демократией.

Замена положения в иерархии коммунистической партии деньгами для предъявления законных притязаний на владение имуществом сама по себе мало что изменила в принципиальной основе требований на владение собственностью, так как деньги по-прежнему добываются главным образом за счет связей с политической иерархией. Кроме того, как показывают доводы, приводившиеся нами ранее, денежный обмен (и роль денег в утверждении притязаний на владение общественными активами) играет крайне ограниченную роль, так как значительная часть экономики все еще работает набезденежной основе. Наиболее отличительной чертой российской экономики переходного периода является то, что политическое влияние может очень легко быть использовано для существенного изменения структуры владения активами, несмотря на то, что на приобретение этих активов могли быть затрачены большие суммы денег. В той части переходной экономики, которая работает на основе денег, деньги служат мерилом силы притязаний владельца на активы, однако вся система в целом основывается не на конкурентной купле и продаже, а на механизме косвенного инвестирования в политические отношения. До настоящего времени не создана система гарантированной защиты прав собственности без прямого и постоянного участия третьих сторон, будь-то правительство или частные охранные группы (очень часто состоящие из бандитов). Эта черта переходной экономики находится в вопиющем противоречии с общепринятой практикой конституционных государств, где независимая третья сторона служит только для определения основных правил рыночной игры и гарантирует права частной собственности от размывания.

Все вышесказанное, как отмечалось в главе 8, свидетельствует о том, что до настоящего времени в официальной экономике как на национальном, так и на местном уровнях преобладает корпоративный, если не тоталитарный общественный договор. Элементы демократической системы, воплощенные в реальность к настоящему времени, оказались не в состоянии коренным образом изменить природу этой части общественного договора. В частности, условия, при которых успех в деловой активности все еще в значительной степени зависит от политических связей и доступа к лицам, занимающим высокое положение в государственной иерархии (на федеральном и местном уровнях), приводят к созданию привилегированных групп, заинтересованных в сохранении существующего руководства. У них вызывает сильную аллергию сама мысль о том, что высшая власть может быть сменена путем свободных выборов. Как честно признался нам один бизнесмен в 1996 году: «Я вложил столько денег в ельцинскую администрацию! Неужели вы думаете, что я позволю ей уйти до того, как получу свое?». В принципе, неизменившаяся природа этой части общественного договора, смазываемого большими инвестициями со стороны олигархических групп влияния, а также преобладание «неинформированных» избирателей, которые только осваивают азы демократической политической культуры, и стали главными причинами переизбрания Ельцина в 1996 году141. Влиянием этого общественного договора мы также можем объяснить многочисленные победы действующих губернаторов на региональных выборах. В то время как ее экономическая база тает (см. главу 7), олигархическая корпоративная система стремится упрочить свой контроль над политической властью, что представляет опасность возможных столкновений между олигархическими структурами и молодой российской демократией, причем, возможно, в не таком далеком будущем.

В то же время, как мы покажем далее, защита демократии и содействие ее развитию дают все же проблеск надежды на изменение в будущем этого корпоративного государства, где царит тайный сговор между олигархией и правительством. Одним из возможных прорывов в этой ситуации может стать сам факт мирной и конституционной смены высшей власти в результате выборов142. Как подразумевается в наших рассуждениях о стимулах, если, несмотря на совместные имущественные права и интересы олигархических групп влияния, такой переход высшей власти станет возможным, то это само по себе нанесет мощный удар по корпоративной системе прав собственности и значительно продвинет вперед осуществление нового общественного договора в стране. Подобное преобразование власти на национальном уровне и новый общественный договор могут затем быть распространены с помощью правительства на каждый регион Российской Федерации, и даже на каждое небольшое местное «окружение» постгосударственных предприятий. Такие «окружения» в настоящее время являются маленькими подобиями национальных олигархических групп влияния, действующих в Москве (см. главу 7). Теоретически мы можем представить себе и обратный путь — от новых общественных договоров на местах (полностью децентрализованная демократия) к новому общественному договору на национальном уровне, но, принимая во внимание природу российских политических традиций и сложность устройства российской системы промышленности, такое развитие событий вряд ли может быть реализовано на практике. В российском случае высшее руководство и рядовые граждане должны объединить усилия для создания новых правил социальной игры. В противном случае укрепившаяся власть корпоративных структур, стоящих между ними, возьмет верх над любой из указанных двух социальных сил, действующих по отдельности.

Интересно заметить, что аналогичный вывод можно сделать, даже если рассматривать ситуацию с точки зрения групповых интересов. Главная причина, по которой группы влияния в российской экономике не могут отказаться от корпоративного общественного договора, состоит в том, что они не могут быть уверены в стабильности своих притязаний на активы (и на извлекаемые из них доходы) в случае смены высшей власти. Тем не менее существуют и другие механизмы, помимо тоталитарной диктатуры, которые могут обеспечить стабильность результатов политики, проводимой группами влияния, и постоянное обслуживание их интересов даже при смене руководства. Одним из таких механизмов является принятие законодательных процедурных актов (после принятия закона внесение в него изменений должно обходиться достаточно дорого). Другой такой механизм может быть обеспечен независимой судебной властью, которая будет толковать и применять законы в соответствии с первоначальным законодательным пониманием [72].

Еще одним институтом, который может обеспечить стабильность законодательства за пределами срока полномочий любого отдельно взятого политика, является институт политических партий. Наличие стабильных и влиятельных партий дисциплинирует законодательную и исполнительную ветви власти и служит гарантией того, что после отставки политиков сделанные ими обещания не будут тут же забыты. Таким образом, развитая система политических партий является важной предпосылкой для отказа от неэффективного корпоративного общественного договора.

Из всего этого следует, что сложная задача системного преобразования России может быть сформулирована однозначно: либо корпоративные группы влияния на местном инациональном уровнях одержат победу в битве с демократией и права собственности по-прежнему будут разграничиваться и осуществляться в соответствии с корпоративными правилами игры, что, в частности, закроет путь любому переходу к нормальной конкурентной рыночной экономике, либо демократия одержит победу в битве с группами влияния и создаст новую форму общественного договора, являющуюся единственным путем к экономическому процветанию.

Как указывал Карл Поппер, демократия предоставляет только возможность использовать разум в проведении реформ, но не сам разум. Что получится в России в результате первого эксперимента в проведении демократических свободных выборов в значительной мере зависит от того, что Поппер называет «интеллектуальными и моральными стандартами» ее граждан. В свою очередь, эти стандарты будут в значительной степени зависеть от опыта, почерпнутого этими гражданами из жизни при «постсоветской» системе. Более высокие интеллектуальные и моральные стандарты не могут быть гарантированы лишь временем, в течение которого существует система, считающаяся демократической. Здесь можно представить себе как положительный, так и отрицательный ход событий. В то же время, несомненно, имеет смысл бороться за установление и развитие демократической политической системы в России как крайне необходимого (хотя, возможно, и недостаточного) условия для проведения успешной политики реформ. В частности, нам не следует беспокоиться о том, что демократия уничтожит права частной собственности при переходе от социализма к капитализму; вместо этого мы должны быть обеспокоены тем, что отсутствие демократии позволит по-прежнему осуществлять корпоративные права собственности, унаследованные от коммунистической системы. Любое недемократическое решение проблем (подобное тем решениям, которые предлагают «реформаторы», приводящие в пример генерала Пиночета в Чили или генерала Пак Чжон Хи в Южной Корее) может привести в России, которая только-только начала отходить от тоталитарного общественного договора, к укреплению «приятельского» капитализма и поражению подлинных реформ.

Роль демократии в России в переходный период

В полной мере развитая демократическая система подразумевает нечто гораздо большее, нежели просто систему регулярных выборов. Не удивительно, что пока еще такая система крайне неразвита в России. Поэтому создание условий для ее развития на национальном, региональном и местном уровнях должно быть главным предметом заботы при разработке любых проектов нового общественного договора. В то же время можно однозначно утверждать, что те элементы демократической политической системы, которые к настоящему времени уже внедрены в России, способствовали продвижению в сторону рыночной экономики. Наиболее ярким примером является само начало перехода к рыночной экономике. «Воля народа» привела к падению коммунистической системы, а огромная народная поддержка первых шагов по переходу к рыночной экономике помогла в 1992 году сокрушить первый бастион тоталитарного экономического порядка, представленный плановой экономикой и всеобъемлющим государственным контролем над экономической деятельностью. Несмотря на множество ошибок в выборе политики реформ, эта общественная поддержка помогала до сих пор не сбиться с курса преобразований143. Приверженность (во всяком случае, формальная) демократическим процедурам помогала сдерживать в какой-то мере автократические черты правления Ельцина, неоднократно проявлявшиеся как в роспуске старого Верховного Совета в 1993 году, так и в войне в Чечне, и во многих других случаях.

Для того чтобы привести более конкретные примеры, можно взять историю с макроэкономической стабилизацией, которую администрация Ельцина неоднократно объявляла главным успехом своей реформаторской политики. На самом деле, как мы уже показали, это достижение не является бесспорным. Но оставляя этот вопрос в стороне, в контексте взаимодействия экономики и политики важно то, что в определенной степени макроэкономическая стабилизация стала возможной благодаря использованию демократического механизма принятия решений, а не его игнорирования.

Задача экономической стабилизации была заявлена уже в 1992 году, но тогда темп инфляции составил более 2500 % за год. В 1993 году положение было немногим лучше: темп инфляции составил 840 % в год (то есть, по существу, инфляция была такой же, как в 1992 году, если из 1992 года исключить первые два месяца после либерализации цен, когда на свободу вырвались цены, подавлявшиеся в течение предшествовавших лет государственного регулирования). Правительство обвиняло старый Верховный Совет в препятствовании политике стабилизации, и Ельцин пошел на откровенно неконституционный шаг, распустив парламент в 1993 году и направив танки, чтобы заставить депутатов покинуть помещения Верховного Совета. В результате у правительства оказались развязаны руки для проведения в 1994 году своей макроэкономической политики. Однако это не привело к ощутимым результатам в обуздании инфляционного давления. Хотя темп инфляции снизился до 215 % в год, это объясняется, главным образом, возникновением временного спекулятивного бума, поглотившего избыточную ликвидность. Совокупный финансовый дефицит в 1994 году возрос до 12,1 % ВНП по сравнению с 9,8 % в 1993 году, и страна оставалась так же далеко от достижения макроэкономической стабильности, как и раньше.

В нижней палате нового парламента (Государственная Дума), избранной в конце 1993 года, преобладали консервативные силы, настроенные против политики, проводившейся правительством. Тем не менее настойчивые требования нижней палаты, чтобы правительство, впервые с 1992 года, заранее представило Государственной Думе бюджет на 1995 финансовый год, как того требует конституционная процедура, дали положительные результаты, которых мало кто мог ожидать.

Закон о бюджете на 1995 год был принят после длительной борьбы между правительством и бюджетным комитетом Думы. Однако, в противоположность распространенному мнению о такой демократической «торговле», результатом переговоров стало не увеличение, а резкое уменьшение бюджетного дефицита более чем на Ы)7о. Дума также инициировала и приняла закон, регулирующий деятельность Центрального банка России, в котором впервые ему недвусмысленно запрещалось выдавать прямые займы правительству для покрытия бюджетного дефицита. В законе также устанавливались строгие пределы, в которых Центральный банк мог приобретать облигации государственных займов на вторичном рынке. Таким образом, важнейшая предпосылка для финансовой стабилизации была создана не авторитарным правительством, пренебрегающим мнением избранного законодательного органа (как в 1992 — 1993 годах), но впервые за всю историю в результате того, что правительство следовало конституционной демократической процедуре обсуждения и формального принятия закона о бюджете. С того времени такая практика сохранялась, несмотря на то, что на парламентских выборах, состоявшихся в конце 1995 года, коммунистическая оппозиция еще больше укрепила свои позиции в Думе, и результаты, выразившиеся в снижении инфляции и банковских учетных ставок, являются в равной степени победой демократически избранного парламента и правительства.

В течение последних лет избранный парламент Российской Федерации принял еще ряд законов, которые имели огромное значение для постепенного создания основы для институциональной структуры рыночной экономики. Среди таких законов, помимо упомянутого закона о Центральном банке, следует отметить Гражданский кодекс, закон о соглашениях о разделе продукции и ряд других. Новые законы не только принимались Государственной Думой — они были инициированы и готовились ее комитетами. Таким образом, несмотря на частые утверждения об обратном, нижняя палата российского парламента достигла определенного прогресса в том, чтобы не стать пустой говорильней, где время от времени вспыхивают драки.

В целом для оптимизма имеется гораздо больше причин. Российские граждане стали свободнее, чем когда бы то ни было за всю предшествующую историю. Они могут читать то, что хотят, могут путешествовать, высказывать свое мнение, отправлять религиозные культы и собираться вместе. Российские граждане быстро привыкли к этим свободам. Технический прогресс принес такие достижения, как Интернет, телефакс и, особенно, спутниковые мобильные телефоны. Это означает, что отныне никто не сможет снова монополизировать информацию в России. Путем постоянного контакта с окружающим миром день ото дня Россия становится все более нормальным обществом.

Тем не менее есть некоторые тревожные тенденции, которые могут принести большие неприятности в будущем. Даже выборная политика стоит на распутье, как и многое другое в России. По мере того как российские политические консультанты осваивают все больше трюков политических технологий, возрастает опасность того, что они могут объединиться с олигархами и попытаться превратить будущие выборы в России всего лишь в ширму для несменяемых олигархических правителей, как это было в Советском Союзе, где исход выборов был предрешен заранее, а о народе думали в последнюю очередь.

Демократические институты в России в целом развиты еще в меньшей степени, нежели ее система выборов. Как показывают многие примеры недавнего времени, система сдержек и противовесов не работает, что делает страну уязвимой перед прихотями капризного руководителя. Законы часто не соблюдаются. Под предлогом осуществления быстрых радикальных реформ создана система, при которой многие законы принимаются путем издания президентских указов144. Президент и его команда сохраняют за собой возможность вообще обойти Думу, тем самым прямо игнорируя конституцию. Это может и впрямь показаться самым легким и быстрым способом принятия новых законодательных актов, однако сама эта легкость и быстрота в значительной степени девальвируют законодательство, если принять во внимание тот факт, что возможность быстрого принятия закона подразумевает такую же возможность его быстрой отмены. Таким образом, интересы групп влияния оказываются связанными с конкретными политиками, и используются все средства для того, чтобы эти политики как можно дольше удерживались у власти. Это не только отрицательно влияет на демократию, но и влечет за собой потерю определенной части ценности законодательства для самих групп влияния по сравнению с ценностью законодательства, принятого в ходе пусть более громоздкого, но менее персонализированного парламентского процесса. Тот же довод о стимулах может быть использован для обоснования того, что всем, включая группы влияния, в долгосрочной перспективе будет жить лучше, если судебная ветвь власти будет менее зависима от исполнительной власти, нежели сейчас (см. Ландес и Познер [72] для подробного обоснования этого важного тезиса).

Ни одна успешно действующая демократия не может существовать без того или иного вида системы политических партий, хотя бы даже в силу приводимого раньше довода о стимулах, однако попытки взрастить такую систему в России не принесли ничего, кроме разочарования. Хотя в самой Думе существуют различные политические фракции, утверждающие, что они проводят ту или иную деятельность на региональном уровне, подлинной системе политических партий в России еще только предстоит развиться. Во-первых, после семидесяти лет правления Коммунистической партии россияне относятся к политическим партиям с понятным скепсисом. Действия президента Ельцина также сыграли немалую роль в подрыве развития системы политических партий. Отрицая связь с любой из партий, президент действует так, словно партии и партийное строительство играют второстепенную роль в укреплении демократии. Ельцин принимает помощь близких ему по духу партий, когда это ему политически выгодно, и отрекается от них, когда связь с ними становится невыгодной. Таким образом, ни одна из партий не является подлинно правительственной партией, и группы влияния вынуждены сосредоточивать свои усилия по извлечению дотационных прибылей на одной личности. Это может быть очень удобно для сохранения личной власти президента, но приводит к экономической неэффективности, не говоря уже о том, что это опасно для демократической системы.

Российские средства массовой информации также вызывают смешанные чувства. С одной стороны, россияне имеют возможность выбора из множества разнообразных источников получения информации. Существуют оппозиционные газеты, журналисты имеют возможность проводить журналистские расследования и высказывать собственное мнение. Политические лидеры появляются на экранах популярныхтелевизионных каналов и объясняют народу свои позиции. Но даже в такой ситуации за последние несколько лет средства массовой информации попали под полный контроль олигархов, которые используют купленные редакции и телевизионных продюсеров для продвижения собственных эгоистических целей. Конфликты между олигархами за расхищение активов отдаются эхом в «информационных войнах», разыгрывающихся в средствах массовой информации. Читая определенную газету или смотря определенный телевизионный канал, российский гражданин обязательно узнает версию правды, как она видится тому или иному олигарху145. К сожалению, русская служба радио «Свободная Европа/Радио Свобода» по-прежнему остается главным поставщиком беспристрастных новостей в России, точно так же, как это было во времена Советского Союза.

Подводя итоги, можно сказать, что российской демократии предстоит долгий путь. На основе накопленного до настоящего времени опыта мы можем с уверенностью сказать, что Россия находится в лучшем положении со своими несовершенными институтами, нежели она была бы без них, хотя эти институты пока еще и не отражают нужды и волю народа надлежащим образом. В частности, нет признаков того, что развитие демократии отрицательно сказалось на скорости и темпах экономических реформ. Наоборот, когда бы якобы реформаторское правительство ни пыталось проталкивать собственную политику, либо пренебрегая мнением парламента, либо оказывая давление на него, результатом становился откат в переходе к рыночной экономике. Совершенно определенно молодая российская демократия не была повинна в экономическом кризисе. На самом деле она помогла смягчить отрицательные последствия кризиса, которые могли бы иметь несравненно больший размах. Это случилось не только потому, что политические свободы являются своего рода компенсацией экономических трудностей, но и потому, что демократия содействовала (пусть даже и в самой малой степени) решению некоторых практических вопросов.

В то же время необходимо понимать, что современное состояние российской демократии не дает гарантии, что со временем она будет играть роль эффективной противодействующей силы господству групп влияния и тенденции к укоренению «приятельского» капитализма. Политические реформы по-прежнему могут использоваться для содействия реформам экономическим, и в конечном итоге это может привести к успешному завершению экономических реформ (в смысле прочного установления институтов рыночной экономики и возобновления экономического роста). Однако неудачи в экономике, в частности неудачный выбор экономической политики, могут стать препятствием для этого процесса и гибельными для самой российской демократии. Громадное воздействие, оказанное группами влияния во время предположительно демократической (а по всем формальным критериям и в самом деле демократической) президентской предвыборной гонки в 1996 году, показывает всю сложность положения.

Главная надежда, что демократия может сыграть свою роль в экономических реформах в России, основывается на том факте, что только свободные политические дебаты и рост политической культуры рядовых граждан, равно как и развитие других демократических институтов, таких, как парламент, судебная власть, политические партии и свободная пресса, гражданский контроль над спецслужбами, справедливые выборы, решительное отделение бизнеса от власти, могут изменить нынешний опасный курс экономической политики. Это в интересах всех членов российского общества, включая долгосрочные интересы членов господствующих в настоящее время групп влияния (во всяком случае, если они придают достаточно значения выгоде, которую намерены извлекать в будущем). Таким образом, проблему в целом можно рассматривать как необходимость создания эффективного координационного механизма, а может решить эту проблему только развитие демократической системы со всеми обеспечивающими ее институтами, как это происходит в других промышленно развитых странах. В последующих главах мы более подробно рассмотрим этот вопрос с точки зрения иных аспектов политики реформ.