Глава 11 Децентрализация власти и ответственность правительства

Хотя лишь немногие могут предложить политику, все мы сможем судить о ней.

(Перикл)

Введение

Все перечисленные нами меры по осуществлению политики реформ, основанной на стимулах, отвечают трем главным условиям. Во-первых, все они, от свободных выборов до коммерциализованной службы защиты собственности, направлены на создание условий, способствующих развитию конкуренции среди различных институтов и форм правления (формальных или неформальных).

Во-вторых, все они требуют большей подотчетности общественности. Это очевидно для выборов, но и предлагаемая Федеральная служба защиты собственности в гораздо большей степени подотчетна (тем предприятиям, которые ей платят), нежели существующий государственный аппарат. И даже новая система налогообложения, предусматривающая открытые и гласные переговоры о ставках налогообложения для отдельных предприятий, будет более подотчетна общественности, нежели существующая система предоставления льгот за закрытыми дверями.

Наконец, и это самое главное, все предлагаемые меры предусматривают самоорганизацию частных субъектов экономики. Высшее политическое руководство будет только предоставлять возможность выбора институционального устройства. Это уже само по себе немало, так как в настоящее время такая возможность либо полностью отсутствует, либо сделана крайне затруднительной в силу «неправильного равновесия» в социальной игре. В то же время вопрос о том, воспользуются ли суоъекты экономики этой возможностью, будет зависеть от их собственного выбора.

Вероятность того, что люди воспользуются новой возможностью, может быть значительно увеличена за счет введения нового вида конкуренции, которая может оказаться очень полезной для содействия осуществлению дальнейших политических и экономических реформ в России, а именно конкуренции между регионами на обширной территории страны. Сначала мы рассмотрим вопрос о децентрализации власти в отношениях между федеральным центром и региональными властями. Затем рассмотрим опасность сосредоточения слишком большой власти в регионах и меры противодействия такой опасности, которые состоят в дальнейшей передаче полномочий органам местного самоуправления с одновременным строгим соблюдением федеральных законов на всей территории страны. И наконец, мы рассмотрим вопрос о схемах стимулирования правительственных служащих, которые могут смягчить проблему коррупции.

Новая федеральная схема разделения полномочий

Поддержка развития политической и экономической демократии в России должна решающим образом основываться на отходе от централизованной модели, которая характерна для политической структуры страны еще со времен царизма. Как мы уже говорили ранее, будучи неэффективной в проведении содержательных реформ сверху, такая структура мешает развитию частной инициативы снизу и является в настоящее время одним из главных препятствий процессу преобразований.

Одной из очевидных причин необходимости передачи значительного объема экономической власти из Кремля региональным и местным властям является причина чисто географическая. Азиатский регион Российской Федерации настолько удален от европейской части, что одни только гигантские транспортные издержки являются серьезным препятствием для эффективного управления из Москвы. Процесс географического сближения управляющих центров, производственных мощностей и рынков уже быстро идет снизу во многих регионах.

Однако существует и иная, гораздо более важная причина для такой реформы. Эта причина основывается на приведенных нами главных доводах в пользу создания стимулов. Передача полномочий от центральной и региональной бюрократии на места в сочетании с частыми местными выборами и общественным контролем, которому местные власти подвержены в значительно большей степени, нежели президент и центральное правительство, даст мощный толчок созданию конкурентной среды и послужит противодействующей силой существующему сегодня сосредоточению собственности и власти в руках общероссийских и региональных олигархий. Новая схема раздела полномочий таким образом даст гораздо более сильные стимулы для создания обстановки чисто экономической конкуренции по сравнению с конкуренцией в извлечении рентных доходов, характерной для существующего раздела полномочий, при котором большую роль играют группы влияния.

Немедленным практическим шагом к децентрализации процесса принятия бюджетных и экономических решений, который соответствовал бы нашему принципу «не навреди», могло бы стать изменение существующего порядка перевода денежных средств из федерального в региональные бюджеты и дальнейшего перевода средств из региональных в местные бюджеты. В настоящее время эти вопросы решаются, соответственно, федеральным и региональными правительствами. Переговоры происходят за закрытыми дверями со всеми вытекающими отрицательными последствиями в виде погони за рентными доходами, «особых отношений» и давления вышестоящих властей на нижестоящие. Величина трансфертов, получаемых каждым регионом из федерального бюджета, существенно колебалась в течение прошедших четырех лет без всяких видимых экономических причин. То же самое происходило с региональными трансфертами в местные бюджеты. Более приемлемым решением было бы решение правительства о том, что регионам будет выделяться определенное количество денег (скажем, 10 % от общих расходов бюджета, что примерно соответствует средней сумме всех трансфертов в последние годы), которое будет распределяться не по решению Министерства финансов, а по коллективному решению Совета Федерации (верхней палаты парламента, куда входят представители от всех регионов). Аналогичную систему можно было бы ввести в каждом регионе, где выделяемые деньги распределялись бы по решению собраний представителей местных органов власти.

На региональном уровне следует ввести новую систему расчетов и взаимной помощи для содействия развитию конкуренции в целях осуществления инвестиций и реструктуризации долгов. В частности, каждому региону следует разрешить создание резервной системы, привязанной к вновь создаваемому Банку межрегиональных взаимных расчетов (БМВР). Регионы будут вкладывать в БМВР часть сумм, ежегодно получаемых из федерального бюджета, и эти деньги составят основу средств, которые они смогут изымать из банка. Центральный банк также сможет вкладывать деньги в БМВР, в результате чего ЦБР получит долю во всей системе. БМВР может служить орудием взаимных расчетов не только между региональными правительствами, но и между предприятиями, что в значительной степени увеличит их доступ к более крупным рынкам.

Затем региональные правительства получили бы право выпускать региональные ценные бумаги, обеспеченные их вкладами в БМВР. Некоторые из этих ценных бумаг могли бы быть гарантированы и центральным правительством на взаимно согласованных условиях. Следует создать и другой банк, а именно Межрегиональный банк содействия развитию (МБСР) для направления средств на содействие развитию, которые один регион переводит другому, и для частных инвестиций в местные проекты.

Новая схема раздела полномочий должна включать в качестве одного из важнейших компонентов значительную степень свободы региональных властей в регулировании экономической деятельности на своей территории. Федеральному правительству следует ограничить прямое вмешательство в эти вопросы выработкой стратегической промышленной политики и политики в области разработки полезных ископаемых в рамках соглашений о разделе продукции. В частности, при необходимости сохранения потолка налогообложения и регулирования деловой активности, единых на всей территории России, региональным правительствам могли бы быть предоставлены полномочия самостоятельно вводить налоговые льготы, а также принимать другие меры для улучшения инвестиционного климата на их территориях для всехили для приоритетных отраслей промышленности при условии понимания с их стороны, что в случае возникновения бюджетного дефицита в результате их политики покрывать этот дефицит они также будут самостоятельно. Решение некоторых противоречивых вопросов внутренней экономической политики также могло бы быть передано на региональный уровень, например, противоречивый кодекс законов о земле, принятие которого блокируется на общероссийском уровне уже в течение двух лет, что влечет за собой катастрофические экономические последствия. Региональные власти могли бы испробовать различные варианты решения земельного вопроса, которые они считают наиболее оптимальными в их условиях, а конкуренция среди инвесторов вскоре показала бы, какой из вариантов оказался наилучшим.

В целом, ожидаемые результаты предоставления больших полномочий региональным властям в принятии экономических решений можно вкратце сформулировать следующим образом. Как только региональные правительства получат полномочия в значительной степени самостоятельно определять инвестиционный климат, инвесторы (российские и иностранные), естественно, заберут свои деньги из регионов, где инвестиционный климат менее благоприятен, и станут вкладывать их в предприятия в тех регионах, где инвестиционный климат лучше. БМВР и МБСР, в частности, создадут инфраструктуру, необходимую для беспрепятственного перевода инвестиционных средств (как государственных, так и частных) из одного региона в другой. Результат может быть еще лучше, если ввести своего рода «условие» для предоставления кредитов и средств на содействие развитию, выделяемых БМВР и МБСР. Таким условием могло бы стать участие иностранных экспертов и (возможно) иностранных инвесторов в решении о выделении кредитов. Поскольку решить вопросы экономической политики чисто академическим путем практически невозможно, конкуренция среди инвесторов очень быстро покажет, какая политика (или набор политических мер) является наилучшей157. Таким образом, успех или неудача региональных и местных правительств в конкуренции за инвестиционные средства будет оказывать прямое воздействие на благосостояние граждан, проживающих на соответствующей территории, и при демократической системе местных выборов даст мощный толчок к проведению прореформенной политики и к ограничению влияния мафиозных кланов.

Возможность привлечения иностранных экспертов, вместо того чтобы просить центральные власти об оказании технической помощи, окажет сильное конкурентное влияние на само центральное правительство, которое будет поставлено перед необходимостью резкого улучшения качества своих услуг. В свою очередь центральное правительство будет иметь возможность приглашать органы местного самоуправления и промышленников для участия в тендерах на размещение новых инвестиционных проектов (новых заводов и т.п.), тем самым получая дополнительные доходы. Такая взаимно стимулирующая конкуренция между самими регионами и между региональными проектами и проектами, спонсируемыми центральным правительством, может значительно улучшить функционирование российской экономики в целом.

Возражением против такой схемы может быть то, что российские регионы слишком неравномерно наделены природными ресурсами, составляющими сегодня основу их благосостояния. В то же время мы уже говорили, что природные ресурсы являются крайне ненадежной базой экономического процветания и что на самом деле те страны, у которых нет больших запасов минеральных ресурсов, достигли наибольшего экономического прогресса. В российском случае, в частности, регионы, не имеющие особых природных ресурсов, имеют значительную емкость капитала и ресурсы рабочей силы. Положение, в котором они находятся сейчас, — продолжительная стагнация и попытки удовлетворения насущных потребностей жителей этих регионов за счет дотационных вливаний, полученных от экспорта природных ресурсов другими регионами, — не открывает перед ними никакой долгосрочной перспективы. Когда эти промышленные регионы освободятся от чрезмерного централизованного контроля и окажутся в ситуации конкуренции, они быстро научатся тому, как наилучшим образом использовать свои человеческие резервы и капитальные ресурсы. Некоторые из регионов, которые не привлекательны для инвесторов ни вкаком смысле, могут выжить, став своего рода «налоговым раем» для компаний, действующих в других частях России.

Конечно, мы должны учитывать, что при современном состоянии российской экономики некоторые регионы (или, скорее, части некоторых регионов) физически не смогут выжить при предложенной схеме. Те регионы, которые действительно находится в бедственном положении (в результате каких-то экологических катастроф или совершенно безнадежных затрат на переустройство), должны быть обозначены как «регионы экономического бедствия» и получить специальный статус в парламенте. Этот статус позволит таким регионам получать прямые субсидии из федерального бюджета, но он также будет предусматривать строгие ограничения на самоуправление в течение всего периода его действия. В частности, правительство назначит специальную управленческую группу, состоящую из профессиональных экономистов и менеджеров, у которой будет право отменять решения местного самоуправления. В задачу группы будет входить либо осуществление реалистичной программы переустройства, либо программы переселения.

Еще одной ловушкой на пути передачи власти от федерального правительства региональным может стать возможная угроза усиления власти региональных правительств и мафиозных кланов, которые уже сейчас играют заметную роль. Главным механизмом противостояния этой угрозе является дальнейшая передача власти органам местного самоуправления в сочетании с принудительным исполнением федеральных законов. В то же время следует заметить, что если децентрализация будет проводиться в соответствии с нашими предложениями, которые предусматривают многоуровневую конкуренцию между центром и регионами, а также между самими регионами, то эта конкуренция должна предотвращать укоренение местных мафиозных кланов. Мы проиллюстрируем эту мысль, соотнеся ее с нашим предложением о создании Федеральной службы защиты собственности (ФСЗС) (см. главу 10).

Передача полномочий и вновь о ФСЗС

Успешное создание в России государственного механизма принудительного исполнения, основанного на стимулах (ФСЗС), подразумевает, чтобы с самого начала эта организация стала действовать в широком масштабе и чтобы она завоевала достаточное доверие предприятий. Величина первоначального капитала, необходимого для того, чтобы ФСЗС сразу стала действовать в общенациональном масштабе, может оказаться непомерно велика для нынешнего состояния российского бюджета. Возможно, более целесообразно начать работу на региональном уровне158. Обсудим вкратце, каким образом передача власти может оказаться полезной для новой государственной организации в ее деятельности по объединению рынка и увеличению экономической эффективности, а также некоторые другие эффекты такой передачи власти от центра к регионам.

Положение, в котором сейчас находятся российские регионы, в значительной степени является зеркальным отражением положения центра. Региональные правительства и региональная бюрократия во многих случаях точно так же являются заложниками особых интересов (фирм и частных структур принудительного исполнения), действующих на их территории, как и их коллеги из федерального центра. В то же время, хотя практически невозможно измерить эмпирическим путем степень зависимости от особых интересов, простой экономический довод заставляет думать, что, в противоположность широко распространенному мнению, региональные власти в меньшей степени зависимы от таких интересов, чем федеральный центр. При прочих равных условиях особые интересы оказывают наибольшее влияние там, где они представляют большую часть общего дохода, производимого в пределах территории. Принимая во внимание российскую специфику, состоящую в том, что наибольшие интересы сосредоточены во внешней торговле природными ресурсами, российский капитал, в котором сосредоточены основные деньги, используемые в такой торговле (80 % по последним подсчетам), является той областью, в которой особые интересы сильнее всего (и их влияние захватывает как федеральное, так и московское правительство). Помимо Москвы, зависимость от особых интересов может быть велика в обедневших, но богатых природными ресурсами регионах, имеющих прямой выход на внешние рынки (печально известным примером является Приморье). Можно в целом предполагать, что во внутренних промышленных регионах влияние таких особых интересов меньше, а неэффективность частных структур принудительного исполнения сказывается больше. Таким образом, эти регионы являются естественными кандидатами для начальной стадии учреждения новой государственной системы принудительного исполнения.

Как уже говорилось выше, наиболее пагубным аспектом использования частных структур принуждения является то, что такая практика создает местные монополии, хищнические повадки которых закрепляются в качестве системных элементов сегментацией рынков и отсутствием ресурсов (включая ограниченность возможности принудительного исполнения и доступа к заемному капиталу), позволяющих проникнуть на более широкие рынки. Если бы такие возможности и средства могли быть каким-то образом добыты, то только регионы с уникальным характером производства (такие, как регионы, добывающие природные ископаемые) могли бы выдержать неэффективность существующих структур в течение продолжительного времени. В более «рядовых» регионах частные структуры столкнулись бы с серьезной угрозой. Более того, с достаточной уверенностью можно надеяться, что такая конкуренция смогла бы повернуть вспять тенденцию к деиндустриализации в преимущественно промышленных регионах, что позволило бы им обогнать регионы, богатые природными ископаемыми, в темпах роста доходов и уровня жизни населения и тем самым создать положительный внешний эффект во всей переходной экономике и политической системе. К примеру, наличие такого местного явления, как сицилийская мафия, не помешало промышленному развитию северной части Италии — основы претензий страны на роль великой экономической державы.

Положительно настроенное федеральное правительство могло бы взяться за создание ФСЗС вместе с одним или несколькими заинтересованными регионами в промышленно развитой части страны. Если в проекте будут участвовать два региона или более, то необязательно, чтобы они соседствовали территориально, но важно, чтобы транспортные издержки связи между ними не были чрезмерно велики (важный фактор для России с ее громадными пространствами). Правительство могло бы взять на себя рекламу создаваемой организации и пригласить регионы (в некоторых из которых собираемость налогов выше, чем у федерального правительства) принять участие в тендере на создание первой региональной организации ФСЗС. Это могло бы помочь в сборе денег для первоначального организационного фонда. Правительство могло бы также выстроить своего рода схему страхования, согласно которой регионы платят согласованные страховые взносы, а правительство обязуется выплатить им компенсацию, если ФСЗС не сможет выполнить свои задачи.

Органы местного самоуправления и федеральный центр

Передача полномочий от федерального центра регионам должна проходить наряду с аналогичной передачей полномочий от регионов органам местного самоуправления и, конечно, в сочетании со строгим соблюдением федеральных законов. Существующую крайне неэффективную ситуацию можно побороть только путем самоорганизации и самоуправления народа. Именно содействие такому процессу должно быть одним из срочных приоритетов заинтересованного правительства159.

Существующее положение органов местного самоуправления по отношению к региональным властям еще хуже, чем положение региональных властей по отношению к федеральному центру. Из местных бюджетов в настоящее время покрывается более половины всех государственных затрат на жилищные и коммунальные услуги. В то же время у органов местного самоуправления практически нет возможностей налогообложения и независимых источников доходов. Они вынуждены рассчитывать только на трансферты из федеральных налогов, передаваемые им через региональные бюджеты, причем доля каждого конкретного района произвольно определяется могущественной региональной элитой. Вплоть до самого недавнего времени местные органы власти не имели возможности увеличивать собственные налоговые поступления и были вынуждены в большой степени заниматься извлечением рентных доходов. В то же время уровень предоставления общественных услуг продолжал падать160.

Не так давно российский парламент принял несколько законов о самоуправлении161. Важнейшей частью этих законодательных актов является та часть, в которой говорится о формировании местных бюджетов и о принципе подотчетности местных властей избирателям. Новый закон впервые установил правила определения доли федеральных и региональных налогов, остающихся в распоряжении местного бюджета, из общей суммы налогов, выплачиваемых частными лицами и фирмами, действующими на их территории. Это положение должно значительно увеличить как независимость, так и заинтересованность местных властей. Можно предположить, что это будет содействовать и повышению собираемости налогов. Собирать региональные налоги легче, чем федеральные, так как налогоплательщики имеют больше доступа к услугам, предоставляемым региональными властями. Можно ожидать, что когда часть налогов будет передаваться нижестоящим органам местного самоуправления, а схема использования фиксированной платы за лицензии на право ведения экономической деятельности, предложенная нами в предыдущей главе, станет использоваться шире, то конкуренция за привлечение капиталов вместе с ясным пониманием того, как выплачиваемые налоги будут использоваться для блага всех жителей местного района, в значительной степени изменят нынешнюю ситуацию взаимного недоверия между налогоплательщиком и правительством.

В то же время сделанного до сих пор определенно недостаточно. Местным властям должно быть в значительной степени передано право налогообложения, чтобы на этом уровне также происходила конкуренция за привлечение бизнеса. Вероятно, и здесь предложенная нами схема коммерциали-зованной государственной службы по защите собственности (ФСЗС) могла бы сыграть важную роль, так как местные власти могли бы помочь предприятиям в сфере их юрисдикции организоваться в ассоциации, заключающие договоры с ФСЗС. Надежное обязательство поддерживать район свободным от мафии может привлечь больше инвесторов и новых компаний, чем открытие нового нефтяного месторождения в сегодняшней хаотической ситуации в России.

Новое законодательство о местном самоуправлении содержит также важные предпосылки для большей подотчетности органов местного самоуправления общественности. В отличие от региональных губернаторов и депутатов региональных законодательных собраний, местные избранные чиновники и депутаты могут быть освобождены от занимаемых должностей, если их деятельность противоречит федеральным или региональным законам. Прежде всего, в малых районах конкретные решения местных властей могут приниматься на референдумах (методом прямой демократии), что, безусловно, повысит степень приемлемости этих решений для местного населения и будет стимулировать их самоорганизацию. Мы неоднократно подчеркивали, что именно самоорганизация является ключом к успеху заключения нового общественного договора в целом.

В децентрализации власти и в формировании низового уровня российской демократии сделаны только первые шаги. Пока еще, как видно из нашего предшествующего анализа, страна не смогла найти оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Неподатливая федеральная структура обладает большой властью, но не может эффективно использовать ее и сгибается под собственным весом. То же самое можно сказать о многих региональных губернаторах, пытающихся создать собственные маленькие удельные княжества, где они имели бы неограниченную власть. Тем не менее взаимозависимая природа регионов и нулевой (если не отрицательный) результат их игр с Москвой, несомненно, приведут к провалу всех таких попыток. Более важным является то, что очевидное господство централизованного принятия решений не ведет к объединению рынков и к унификации правил социальной игры. Наоборот, это взначительной степени усиливает произвол, коррупцию и сегментацию экономики. В этих обстоятельствах единственным решением представляется передача по возможности больших полномочий нижним эшелонам власти, которые будут в боль-шей степени подотчетны общественности и будут конкурировать между собой. Экономистам очень хорошо известно, что большее разнообразие в конкурентных условиях скорее приведет к выработке универсальных правил игры, направляемой «невидимой рукой», нежели попытки направляемой сверху унификации поведения при отсутствии конкуренции. Федеральному правительству следует сосредоточивать свои ограниченные возможности на оказании помощи в создании и поддержании таких универсальных правил («протекционистская роль», обсуждавшаяся в главе 8) и оставить все остальное на инициативу самого народа.

Соответственно, часто выражаемые опасения, что увеличение полномочий местных властей в отношениях с региональными и региональных властей в отношениях с федеральными приведет к хаосу и полному исчезновению всякой власти, являются заблуждением (или продиктованы группами влияния). Учитывая промышленную структуру российской экономики, предприятия, которые нуждаются в централизованном управлении в силу самой природы их деятельности (например, атомные электростанции, нефтяные и газовые магистральные трубопроводы), настолько многочисленны, что разрушение власти невозможно, и это хорошо понимает общественность, включая местных руководителей. Федеральное правительство также сохранит собственные источники доходов, поступающих как от оказания коммерческих услуг, таких, как ФСЗС, так и из других источников, таких, как централизованный экспорт нефти и газа, доходы от различных проектов, остающихся под контролем правительства (например, проектов, осуществляемых в рамках соглашений о разделе продукции), и так далее. Федеральному правительству, возможно, следует сохранить исключительное право на один-два простых налога, таких, например, как налог на добавленную стоимость и на бензин, а также сохранить исключительное право на доходы, поступающие от пошлин на импортируемые товары. Только совместные усилия компактного и гибкого федерального правительства на верху пирамиды и самоуправляемых граждан в ееоснове могут сломать существующую сегодня структуру власти корпоративного типа и привести Россию к новому общественному договору.

Мы подчеркнули значение конкретных экономических стимулов, лежащих в основе предложений о децентрализации власти, сделанных в этой главе. Однако осуществление предложенной новой парадигмы может означать резкий разрыв с многовековой традицией тоталитаризма и поэтому может иметь значение, выходящее далеко за пределы чисто экономических вопросов (см. Явлинский и др. [118], где широко обсуждаются связанные с этой темой национальные и культурные вопросы).

Схемы стимулирования исполнителей

Во многих исследованиях, посвященных переходному периоду в России, выражается пессимизм в отношении качества российского правительства. Наиболее активно эта точка зрения отражена в недавних работах Андрея Шлейфера (см., например, [94]), где он описывает российское правительство как «грабительское»162. Единственное, на что мы можем надеяться, имея грабительское государство, так это на то, что оно будет как можно меньше вмешиваться в экономику и повседневную жизнь своих граждан.

Трудно не согласится с этой точкой зрения, если речь идет о существующем режиме, управляющем Россией. Более того, мы видим в этом плохом качестве главную причину неудачи, постигшей реформу. В то же время, как мы видели, новый общественный договор, потенциально представляя собой самообеспечивающееся соглашение, нуждается на своем начальном этапе в финансировании и в помощи от заинтересованного правительства, а также в большой координирующей роли политического руководства. Таким образом, создается впечатление, что мы снова попали в порочный круг: плохое правительство препятствует осуществлению нового общественного договора, в то время как отсутствие такого договора еще больше ухудшает правительство. Одним очевидным выводом из этого является необходимость содействия демократическому способу смены правительства на федеральном, региональном и местном уровнях, и мы уделили этому аспекту реформы много внимания в этой книге163. Однако одной политической демократии, которая потенциально приведет к власти более заинтересованное политическое руководство, недостаточно. Качество правления лишь частично зависит от качества политических руководителей. Иногда бывает важнее качество бюрократов, особенно в таких странах, как Россия с ее давнишними традициями бюрократического управления. Несомненно, верно замечание, что «единственно жизнеспособными схемами общественного договора являются самореализующиеся схемы» (Бинмор, [26, с. 30]). Однако в большом обществе, где всегда присутствует опасность того, что какие-то его члены попытаются воспользоваться возможностью получить от общества больше, чем они ему отдают, в игру должно быть включено правительство, судебная власть и полиция. И качество этих исполнителей общественного договора может стать решающим фактором в том, какое равновесие из многих возможных в жизненной игре будет выбрано в действительности. Хорошим примером в этом смысле является Япония, где успех послевоенной экономической политики был в значительной степени обусловлен в высшей степени заинтересованным и эффективным бюрократическим аппаратом, а не политиками. В этом разделе мы рассмотрим некоторые меры стимулирования, которые могли бы сделать деятельность по присвоению рентных доходов более дорогостоящей и которые могли бы способствовать тому, чтобы реформы, проводимые политическим руководством, соответствовали интересам рядовых бюрократов. Мы, конечно, исходим из того, что демократическая система будет сохранена и что вопрос о политическом руководстве будет решаться на свободных и справедливых демократических выборах.

На самом деле, ряд политических предложений, уже представленных в этой книге (особенно, передача властных полномочий в регионы и на места), направлен на улучшение качества правительства. Создание условий, благоприятствующих конкуренции среди различных государственных органов и регионов, а также коммерциализация некоторых государственных услуг может произвести желаемый эффект и освободить центральное (федеральное) правительство для сосредоточения всех имеющихся ресурсов на остающихся задачах. В то же время крайне важно, чтобы чиновники, работающие в федеральном правительстве, были заинтересованы в эффективном выполнении функций, остающихся в их сфере деятельности.

Заинтересованность исполнителей и контролеров нового общественного договора в конечном итоге будет определяться тем, как хорошо они вознаграждаются за выполнение своих социальных функций и как сурово они наказываются за злоупотребления. В этой простой идее нет ничего нового. В своей современной форме она была сформулирована еще двадцать лет назад представителями Чикагской экономической школы. Однако она не была понята российскими реформаторами, которые утверждают, что являются верными последователями Чикагской школы.

В основополагающей работе Беккера и Стиглера [20] подчеркивается, что «честность исполнителей будет зависеть не только от запаса честности у населения, но также и от усилий, потраченных на проверку того, честен данный человек или нет... Единственной возможностью является поднять заработную плату исполнителей до такого уровня, какого им не получить ни в одном другом месте... Разница в заработной плате составляет цену увольнения. Эта цена — разница между количеством денег, которые можно заработать, оставаясь на службе, и количеством денег, которые можно заработать в других местах. Цену эту можно сделать куда более высокой, чем выгода, полученная от злоупотреблений» (с. 3, 6).

Надлежащая структура оплаты, предложенная Беккером и Стиглером, состоит из трех частей:

«Первоначальный взнос», равный денежному выражению искушения (потенциального дохода) от злоупотреблений, премия в виде зарплаты за каждый год работы, равная доходу, получаемому от первоначального взноса, и пенсия, по стоимости также равная денежному выражению искушения. Механизм, таким образом, представляет собой размещение исполнителями заемной облигации, по стоимости равной или превосходящей выгоду от возможных злоупотреблений, получение дохода по этой облигации в течение своей государственной службы и, наконец, ее окончательное погашение при выходе на пенсию (при условии честной службы). В случае же увольнения за злоупотребления, облигация утрачивается» (там же, с. 9 — 10).

Наше предложение в предыдущей главе об учреждении Государственного страхового фонда (ГСФ) было сделано в контексте создания новых источников сбережения и инвестирования в обрабатывающую промышленность внутри страны. Однако другой целью этой политики является создание именно того механизма, о котором говорят Беккер и Стиглер, для обеспечения надлежащей заинтересованности государственных чиновников. Единственное изменение, которое мы сочли необходимым внести, состоит в том, что при существующем уровне доходов российских государственных служащих первоначальный взнос должно делать правительство, по крайне мере на начальном этапе. Очевидно, что это изменение не влияет на стимулы, которые обеспечат в перспективе получение крупного выходного пособия, а не (уже в любом случае внесенного) первоначального взноса.

В то время как количество федеральных государственных служащих, охваченных этой схемой, и количество денег, вложенных в ГСФ государством от их имени, должно определяться на основе точных расчетов, сделанных на время вступления в силу такой схемы (подробнее о таких расчетах, основанных на условиях, существовавших в 1996 году, см. Явлинский [ИЗ]), сам вклад должен быть достаточно большим, чтобы представлять существенный убыток в случае его потери. При выборе профессий, подпадающих под данную схему, предпочтение следует отдавать тем должностям, где «искушение» заняться злоупотреблениями самое большое (руководящие должности в федеральной полиции, судейские должности, руководящие должности на военных предприятиях, в военных арсеналах и так далее). Создание сильных стимулов для высокопоставленных бюрократов и для управленческого персонала среднего звена в этих отраслях создаст большую сеть людей, имеющих достаточную заинтересованность и достаточные полномочия для того, чтобы вмешаться и разорвать цепь коррупции. У чиновников нижнего звена также появится заинтересованность работать лучше, чтобы получить продвижение по службе и получить большее вознаграждение. Всю структуру государственного аппарата следует обезопасить от неожиданных изменений и перетасовок таким образом, чтобы смена правительства означала всего лишь смену политического руководства. Эти меры будут способствовать восстановлению стимулов для работы на государственной службе, где нижестоящие госслужащие лояльно выполняют свои обязанности в соответствии с негласным договором и знают, что этот договор будет выполняться как их вышестоящими начальниками, так и политиками.

Мы также говорили о том, что первоначально возможность единовременного изъятия страхового вклада (именной облигации) должна быть заморожена, как минимум, на десять лет, чтобы скомпенсировать потенциальные инфляционные процессы. Однако через несколько лет станет возможным выплачивать годовые проценты в виде премиальных. Более того, служащим, охваченным такой схемой, может быть предложена возможность использовать часть капитализированной стоимости вклада (облигации) в качестве залога при приобретении квартир или домов. Сегодня это особенно важно для российских государственных служащих, учитывая, что жилищные условия очень плохи и нет шансов на улучшение. Единственной возможностью является приобретение жилья на свободном рынке по цене, эквивалент которой никогда не заработать честным трудом на госслужбе. Если государственного служащего увольняют по причине некомпетентности или по причине участия в злоупотреблениях, он теряет не только вклад, но и собственность, приобретенную под залог этого вклада. Специальное положение должно гарантировать, что в случае смерти государственного служащего в период его работы его семья немедленно получит всю капитализированную стоимость его пенсии. Есть основания полагать, что реализация подобного рода мер приведет к коренному улучшению дисциплины среди государственных служащих.

Аналогичная схема может быть испробована на региональном и местном уровнях. Страховые фонды на этих уровнях могут быть гарантированы облигациями региональных и местных правительств. В этом случае доверие к региональному или местному правительству будет прямо влиять на ценность депозитов служащих. Таким образом, результаты межрегиональной конкуренции за наилучший инвестиционный климат и за успех экономической деятельности будут прямо отражаться на благосостоянии чиновников, дополняя и усиливая эффект уже обсуждавшихся стимулов, полученных в результате децентрализации власти.

Можно также рассмотреть возможность использования еще одного механизма стимулирования, который улучшит качество государственного управления и не потребует дополнительных затрат, хотя бы на уровне пилотного проекта. Так, например, государство могло бы привлекать на государственную службу на ограниченный период времени служащих частных компаний, причем заработную плату этим служащим по-прежнему будут платить их фирмы. Такие меняющиеся служащие будут выполнять рядовую работу, не предусматривающую принятия решений, которые могут повлиять на интересы их фирм. Таким образом, государство приобретет высококвалифицированный персонал, досконально знакомый с положением дел, и одновременно сэкономит на бюджетных затратах (это будет своего рода «налог на персонал», взимаемый в натуральной форме). Для самих фирм это тоже будет представлять интерес, так как их люди в конечном итоге вернутся в фирмы с более широким видением проблем и завязав новые знакомства. Страхи, что такой вариант может привести к росту коррупции, следует считать безосновательными, если принять во внимание уже имеющийся уровень коррупции в современной России.

Таким образом, главная политическая задача в создании заинтересованности у правительства в проведении реформ более эффективно и честно состоит в том, чтобы значительно увеличить вознаграждение (как текущее, так и отсроченное) честным государственным служащим. Хотя такая политика может вызвать в краткосрочной перспективе некоторое напряжение государственного бюджета, это будет более чем возмещено экономическим прогрессом, полученным от осуществления нового общественного договора.

В завершение хотелось бы сказать, что российское правительство и его западные доброжелатели в лице даже самых наилучших его представителей, имеющих самые благие намерения, напоминают нам кролика, гипнотизируемого змеей. Все понимают природу проблем, описанных нами в этой книге. Появляется общее согласие в том, что надо что-то делать, или с течением времени проблемы будет решать только труднее, а не легче. В то же время страх подорвать «достижения» макроэкономической стабилизации, равно как и страх критики со стороны МВФ, Запада и собственных российских олигархических групп эффективно парализовал политическую волю. Между тем олигархи и бюрократия продолжают вести собственную игру, равновесие которой медленно, но верно склоняется в сторону пропасти, которую они, возможно, не видят, да и не могут предвидеть. Время неумолимо. Пора начать двигаться, и двигаться как можно быстрее.