2.3. Развитие организационных и технологических форм управленческого документооборота

Существует тесная взаимосвязь и взаимовлияние системы документооборота и системы управления в целом. Документооборот отражает характер организации, ее структуру, порядок решения вопросов, степень регламентации коммуникаций между сотрудниками.

Эволюция форм документооборота происходила под влиянием множества факторов, основными из которых можно считать:

развитие государственности и аппарата государственного управления;

развитие форм организации коллективного производства, создания и укрупнения предприятий, развитие менеджмента как науки и практики управления;

появление новых средств документирования и коммуникаций, информационные революции;

развитие культуры и образования.

Существенные изменения в каждой из названных сфер давали импульсы поиску организационно-технологических форм документооборота (далее – форм документооборота), соответствующих новым потребностям.

О документообороте в современном понимании, на наш взгляд, можно говорить начиная с конца XIX в. (с развитием соответствующих этому периоду форм государственной власти и управления, капиталистических предприятий, а также началом четвертой информационной революции). Всплеск интереса к вопросам документооборота в конце XIX – начале ХХ в. совпадает по времени с формированием менеджмента в современном понимании (как науки и практики управления), когда функция управления предприятиями обособилась от функций собственника, происходило укрупнение предприятий, развитие инфраструктуры и средств коммуникаций.

Вместе с тем в нашей стране этому предшествовали определенные исторические формы организации работы с документами, связанные с появлением понятия «делопроизводство».

Исторические формы отечественного делопроизводства подробно рассмотрены в трудах историков и документоведов К.Г. Митяева, Н.П. Ерошкина, Т.В. Кузнецовой, М.П. Илюшенко и др. [106–109, 110, 114]. В рамках рассмотрения эволюции форм документооборота отметим следующие периоды, соответствующие периодам развития государственных органов в дореволюционной России (приказы – коллегии – министерства).

Приказное делопроизводство (с конца XV в. до конца XVII в.), выделение делопроизводства как сферы деятельности в государственных учреждениях, которое в этот период основывалось главным образом на традициях и обычаях. Тем не менее в XVII в. в приказах как учреждениях выработались определенные нормы оформления документов и технология их прохождения [109, с. 22–23].

Коллежское делопроизводство (от Генерального регламента 1720 г. до начала XIX в.) в коллегиях как высших органах государственного управления, учрежденных Петром I, отличалось четкой регламентацией документирования работы коллегий и порядка работы с документами вплоть до их сдачи в архив [114, с. 22–23]. Предусмотренное Генеральным регламентом применение журнальной формы регистрации документов, а также деление документов на «входящие» и «исходящие» сохранилось в управленческой практике вплоть до настоящего времени.

Канцелярское (министерское) делопроизводство (от закона 1811 г. «Общее учреждение министерств» до октябрьской революции 1917 г.). В начале ХК в. в России проводится реформа центральных органов государственного управления, связанная с созданием министерств. В рамках этой реформы был проведен новый этап регламентации делопроизводства, при этом в учреждениях создавались специальные структурные подразделения – канцелярии, в которых было сосредоточено все «письмоводство» [145, с. 12]. Кроме того, был введен контроль исполнения документов, который также существует в современной практике отечественного управления и делопроизводства.

Порядок, установленный для аппарата министерств, проецировался на деятельность других учреждений и органов местного управления. Потенциал этой реформы делопроизводства во второй половине Х!Х в. стал уменьшаться. Связано это было, как мы выше отмечали, с началом третьей информационной революции, а также развитием капиталистических предприятий.

Промышленное предпринимательство в России начало активно развиваться в ходе реформ Петра I. К концу XIX в. предпринимательство уже охватывало различные сферы. Создавались акционерные кампании, коммерческие банки, развивались идеи предпринимательского управления. Сложилось многообразие организационных форм управления в центре и на местах, нередко затруднявшее централизованное государственное управление [190, с. 93]. Поэтому стал формироваться и усиливаться интерес к рационализации документооборота и делопроизводства в рамках организаций и предприятий. Помимо внедрения новых средств коммуникации и подготовки документов апробировались различные организационные формы ведения делопроизводства: не только централизованная, но и децентрализованная, а также смешанная. Это позволяло более оперативно организовать работу с документами при развитой структуре управления.

Обратим внимание на то, что на этапах ранних форм документооборота работа с документами являлась частью решения тех вопросов, которым они посвящены. Это подтверждает само понятие «делопроизводство», возникшее примерно в XVII в. и означавшее «дело производить» (т. е. делать дело), иными словами – решать вопрос по существу [135, с. 13].

Позже сформировалась российская управленческая традиция, подкреплявшаяся, с одной стороны, процессами бюрократизации, а с другой – необходимостью применять технические средства оформления документов (пишущие машины), поручать выполнение технической работы и технологических процедур (регистрация документов, формирование их в дела) работникам канцелярии. А должностное лицо, выполняющее содержательную работу с документом, от «бумажной» работы освобождалось. Такой подход закрепился более чем на два столетия, т. е. вплоть до последнего времени, когда стали применяться персональные компьютеры.

Важно отметить, что еще в дореволюционной России началось формирование административного делопроизводства (связанного с административной, организационно-распорядительной документацией) и специальных систем документации и делопроизводства, связанных с реализацией отдельных управленческих функций (например, управление кадрами, финансовой деятельностью и др.) [110].

После Октябрьской революции 1917 г. советской власти в условиях национализации предприятий пришлось решать задачи организации управления на новых принципах. При этом использовались идеи Ф. Тейлора, А. Файоля, а также представителей классической административной школы управления.

В 1920—1930-е гг. в советской России наблюдался всплеск управленческой мысли, связанный с поиском эффективных форм управления социалистическими предприятиями и деятельностью государственного аппарата. Основные идеи советских ученых (А.К. Гастева, П.М. Керженцева, А. А. Богданова, Н.А. Витке, Е.Ф. Розмирович и др.), а также результаты исследовательской и практической работы в сфере организации управленческой деятельности, делопроизводства и документооборота получили подробное освещение в литературе [130, 140]. В рамках предмета настоящей книги отметим деятельность Института техники управления (ИТУ). Институтом проводилась масштабная исследовательская и практическая рационализаторская работа, результатом которой стала разработка проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.), являвшихся попыткой регламентации работы с документами на государственном уровне [141, с. 20]. Институтом техники управления были заложены основы формализации документооборота и методика его анализа.

К числу интересных, но неудачных проектов ИТУ может быть отнесена попытка внедрения в широких масштабах безрегистрацион-ной системы делопроизводства, условием которой являлось соблюдение продуманной системы классификации и хранения документов. На наш взгляд, в условиях применения современных информационных технологий эти идеи могут получить новое наполнение. Кроме того, предлагавшаяся руководством и специалистами ИТУ «производственная трактовка» управленческих процессов в ряде своих черт соотносится с современным процессным подходом к управлению.

Помимо деятельности Наркомата рабоче-крестьянской инспекции и ИТУ важно отметить развернутую под ее влиянием ведомственную рационализацию 1920—1930-х гг., когда работа по совершенствованию аппарата управления и делопроизводства велась практически во всех отраслях и являлась важным источником формирования отечественной управленческой мысли. Изучение опыта ведомственной рационализации 1920—1930-х гг. представляло значительный интерес для современных исследований теоретических и практических проблем документоведения и архивоведения [64, 144, 145, 161].

Таким образом, в нашей стране сформировалось два уровня работы по совершенствованию делопроизводства и документооборота – государственный и ведомственный. Ведомственное регулирование делопроизводства и документооборота осуществлялось и на последующих этапах. Что касается регулирования делопроизводства на межведомственном уровне, то этим до середины 1960-х гг. в основном занимались архивные органы [134].

Исключительно важным для современного делопроизводства и документооборота стал период со второй половины 1960-х до конца 1980-х гг., когда проводилась активная работа по унификации и стандартизации делопроизводства и документооборота, велась работа над созданием государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

После издания ЕГСД, ГОСТ на организационно-распорядительную и другие системы документации работа в ведомствах по упорядочению делопроизводства приобрела новую основу. Применение общесоюзных норм позволило в 1970—1980-е гг. продолжить работу по регламентации делопроизводства на уровне ведомственных и локальных нормативных актов, в том числе издания стандартов предприятий (СТП) как по вопросам оформления отдельных категорий документов, так и по процедурам их подготовки и документооборота [128, 148]. В ряде ведомств и организаций работа проводилась с использованием методов организационного проектирования [117]. В этот же период создавались первые системы автоматизации делопроизводственных процессов, прежде всего для регистрации и контроля исполнения документов в центральных аппаратах министерств (к примеру, в отраслях электротехнической промышленности, материально-технического снабжения и др.) [51, 53, 81].

Таким образом, в плане развития форм документооборота в советский период выделим следующие основные этапы:

становление советского делопроизводства и документооборота, поиск новых форм документооборота и организации работы аппарата государственного управления;

неунифицированное делопроизводство советских учреждений, организаций и предприятий;

унификация, стандартизация, механизация и автоматизация делопроизводства и документооборота в связи с задачами совершенствования управления экономикой.

Подчеркнем, что в этот период в нашей стране был накоплен уникальный опыт организации традиционного бумажного документооборота как в плане его методологического и методического обеспечения, формирования государственной системы документационного обеспечения управления, так и в отношении масштабов работы по рационализации документооборота (огромное число учреждений, организаций и предприятий, находившихся в собственности государства, и, соответственно, гигантское количество создававшихся документов).

Вместе с тем отметим влияние сформировавшейся административно-командной системы управления (т. е. системы, основанной преимущественно на административных методах и распорядительных формах управленческого воздействия) не только на формы документирования управленческой деятельности, но и на организацию документооборота, а также применение технических средств. В частности,

можно вспомнить ограничение количества и регламентацию применения копировально-множительной техники. В условиях бурного развития информационных технологий и рыночных отношений копировально-множительная техника и многофункциональные устройства стали применяться повсеместно.

С начала 1990-х гг. и до наших дней в российских организациях (в том числе в новых управленческих структурах) сосуществуют формы документооборота, характерные для предыдущего периода, и принципиально новые формы и технологии документооборота, основанные на применении средств автоматизации и электронных документов.

При этом существует определенное отличие организации документооборота в нашей стране в сравнении с таковой в странах Запада. Это отличие обусловлено российскими управленческими традициями, связанными с движением документов к исполнителям через руководителей, которые дают поручения по их выполнению (резолюции). В европейских традициях практикуется переписка между самими исполнителями непосредственно без централизованного контроля. Кроме того, в отличие от российской практики, может отсутствовать специальное структурное подразделение, организующее делопроизводство и архив, в связи с чем учет документов может быть разрознен, а присвоение регистрационных номеров документам может не являться обязательным. Такой подход несет определенные риски – не всегда удается обеспечить сохранность создаваемых документов (в том числе при уходе сотрудников), их учет. Возможны случаи превышения должностных полномочий или даже прямых нарушений (некоторые из таких фактов стали достоянием общественности в условиях начавшегося мирового финансового кризиса). Поэтому во многих корпорациях в настоящее время усиливается внимание к различным аспектам внутреннего контроля, а также к управлению документацией. Возрастающее значение управления документацией подчеркивается в международном стандарте ИСО 15489—2001. Предполагается также издать серию международных стандартов, посвященных системе управления документами (Management system for records). В настоящее время ведется работа над проектами стандартов этой серии [194].

На наш взгляд, в ходе решения вопросов совершенствования документооборота в российских организациях следует учитывать зарубежный опыт, но не копировать его. В частности, целесообразно развивать делегирование полномочий по рассмотрению и принятию решений по определенным видам документов на уровне исполнителей, обеспечивая при этом «обратную связь» с руководителем и возможности современных технологий документооборота для контроля исполнения документов, а также увязывать эту работу с проектированием эффективных бизнес-процессов. Кроме того, важно сохранять и развивать на новой технологической основе преимущества управления документацией и документооборотом в масштабе организации, возлагая ответственность за это на конкретное подразделение (документационную службу).

С другой стороны, российский опыт по детальной проработке процедур документооборота, переосмысленный в связи с внедрением современных информационных технологий, как отмечает специалист в области систем электронного документооборота В.Э. Баласанян, может представлять интерес «… для многих стран мира, в том числе опережающих нас в области собственно информатизации» [57, с. 74].

Итак, рассмотренные основные исторические этапы организации и совершенствования работы с управленческими документами позволяют нам выделить основные типы форм документооборота с позиций управленческой коммуникации. По мере возрастания сложности форм документооборота в их историческом развитии их типология представлена в табл. 3. Как видим, каждый новый этап связан со следующими базовыми характеристиками:

используемые схемы коммуникации (от простых схем к разветвленным многозвенным коммуникационным сетям);

документы (рукописные, машинописные, электронные в зависимости от способа документирования);

регламентация порядка работы (от отсутствия «писаных» правил к развитым формам регламентации);

требования к учету документов (от отсутствия специального учета через использование регистрационных журналов и картотек к современным способам автоматизированной регистрации);

организационные формы работы (применение централизованной, децентрализованной и смешанной форм, а в условиях современных автоматизированных систем – распределение функций по управлению документооборотом и регистрации документов).

Отметим, что начало применения электронных управленческих документов происходило параллельно бумажному документообороту (имевшему уже развитые организационно-технологические формы), т. е. независимо от него. При этом на новом витке, но уже для первоначальных форм электронных документов происходило повторение простейших схем коммуникации (J№ 1, 2 в табл. 3). Затем стало возможным осуществление смешанного бумажно-электронного документооборота с постоянным возрастанием его электронной составляющей и появлением новых организационно-технологических форм.

По мере усложнения схем коммуникации перед организациями встает задача выбора централизованной, децентрализованной или смешанной формы делопроизводства и документооборота (в целом либо отдельных функций по работе с документами). Каждая из этих форм имеет свои преимущества, во многом определяет оперативность и общую эффективность работы. В условиях использования современных систем автоматизации документооборота возможно изменение организационных форм работы с документами в сторону децентрализации, поскольку требуемая информация может быть получена из единой базы данных.

Корпоративные системы электронного документооборота (КСЭД), обеспечивающие также поддержку бумажного документооборота, составляют информационно-технологическую основу современного управленческого документооборота. Если вначале создание каждой автоматизированной системы представляло собой уникальную разработку, то за последнее десятилетие появилось принципиальное новшество – программные продукты для тиражированных автоматизированных систем документооборота. Это позволяет развивать унификацию процессов работы, упрощает задачу внедрения автоматизированной системы, сокращает затраты организации на ее создание и сопровождение. Вместе с тем повышается ответственность разработчиков программных продуктов как косвенных участников документооборота, тем более что требования к качеству автоматизированных систем постоянно возрастают.

В условиях применения средств автоматизации происходит бурное развитие форм документооборота. За последние 15–20 лет развитие систем автоматизации документооборота прошло несколько стадий: автоматизация процессов работы службы ДОУ; автоматизации документооборота в рамках организации в целом; применение элементов электронного документооборота в рамках корпоративной системы одной организации и в территориально-распределенной системе учреждений;

взаимодействие автономных систем автоматизации документооборота при передаче документов в электронной форме;

создание комплексных корпоративных технологий работы с документами и информацией.

Сейчас на практике российскими организациями применяются все перечисленные варианты автоматизированных технологий. Иными словами, существует «многоукладность» организационно-технологических форм документооборота при существовании общей тенденции их развития. По нашему мнению, текущий и последующие этапы развития форм документооборота во многом будут заключаться в увязке технологии с осуществлением бизнес-процессов как внутри организации, так и, в обозримой перспективе, с участниками внешнего электронного документооборота, в развитии новых форм информационного взаимодействия участников управленческой коммуникации на основе новых информационных технологий.

Таблица 3

Типология форм документооборота