5.3. Федеральные пастбища в Сша

Альтернативная модель управления пастбищными ресурсами, имеющая целью коллективное использование этого ресурса, представлена в США. В целом в этой стране пастбища могут находиться в частной собственности, федеральной собственности или собственности штатов (50 % земель, классифицированных как пастбища (rangeland), принадлежат частным собственникам; 43 % земель находятся в собственности федерального правительства). Система управления федеральными пастбищными угодьями представляется интересным примером попытки достичь экологически устойчивого пользования методами государственного регулирования. Федеральные пастбища в США находятся в управлении Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS). В управлении BLM находится 160 млн акров земли. FS управляет еще 96 млн акров[249].

Основной массив пастбищных угодий входит в состав пастбищных районов (grazing districts), границы которых были определены Пастбищным актом Тэйлора (The Taylor Grazing Act) в 1934 г. Число владельцев скота, имеющих разрешение на пользование федеральными пастбищами в составе этих районов, остается практически неизменным с середины прошлого века. 8 тыс. пользователей имеют разрешение на пользование землями, находящимися в управлении агентства лесного хозяйства, и 18 тыс. пользователей используют пастбища, находящиеся в управлении BLM[250]. Практически не меняющееся количество пользователей объясняется тем фактом, что право пользования федеральными пастбищами ассоциируется с правом собственности или с правом пользования так называемой базовой собственностью. В качестве базовой собственности рассматриваются земля или водный объект, расположенные в непосредственной близости от используемого федерального пастбища и находящиеся в частной собственности, если они внесены в реестр базовой собственности, составленный еще в середине ХХ в. Реестр не расширяется, и соответственно объект базовой собственности можно либо приобрести на рынке, либо арендовать. Гражданин США или юридическое лицо, зарегистрированное в юрисдикции этой страны, может получить разрешение на пользование федеральными пастбищами, если владеет базовой собственностью или заключил договор аренды на такую собственность, а также является собственником скота[251].

Таким образом, в отличие от описанного выше примера швейцарской сельской общины, система землепользования, сложившаяся в США, объединяет сезонное пользование владельцем ранчо собственными пастбищами и пастбищами, находящимися в федеральной собственности. Подобная система землепользования исторически сложилась на Западе США в течение XIX–XX вв. Переселенцы из Европы и восточных штатов США, продвигаясь на запад континента, осваивали наиболее удобные участки, например имеющие водные источники. В 1862 г. законодательный акт (Homestead Act of 1862), регулирующий права переселенцев на недвижимое имущество, безвозмездно закрепил за каждым домохозяйством поселенцев, построившим дом и занимавшимся хозяйством в течение минимум пяти лет на западных территориях, 65 гектаров земли[252]. Законодательный акт был принят в сравнительно благоприятный период с точки зрения уровня осадков. С наступлением засухи стало очевидно, что выделенные в частную собственность угодья не смогут обеспечивать хозяйства переселенцев устойчивой кормовой базой в засушливом климате запада Соединенных Штатов. Безуспешные попытки стабилизировать животноводческое хозяйство западных штатов предпринимались в течение нескольких десятилетий, пока в 1934 г. не был принят упомянутый выше Пастбищный акт Тэйлора, который передал невостребованные пастбища в федеральную собственность и определил правила использования федеральных земель местными владельцами ранчо. Частные ранчо стали «входным билетом», позволяющим их владельцам использовать федеральные пастбища[253], так как были определены в качестве базовой собственности.

Сегодня существуют два легитимных способа приобретения права выпаса скота на федеральных пастбищах, входящих в состав пастбищных районов (grazing districts). Приобретение права собственности или аренда базовой собственности – один из них. Альтернативным является приобретение статуса базовой собственности для уже имеющейся недвижимости, расположенной в непосредственной близости от федеральных пастбищ. Такая возможность может представиться желающему использовать федеральные земли, если владелец базовой собственности решает передать ассоциируемое с его собственностью преимущественное право пользования федеральными пастбищами владельцу иной недвижимости (при этом сохранив право частной собственности на свою недвижимости). В такой ситуации статус базовой собственности может быть передан иному объекту недвижимости по обоюдной договоренности владельцев.

BLM и FS ведут реестр базовой собственности, в котором отражается статус недвижимости, в том числе условия и сроки преимущественных прав пользования федеральными землями, ассоциируемыми с объектом недвижимости. Потенциальный покупатель этого объекта имеет право получить полный пакет информации о статусе объекта покупки. После приобретения или заключения договора аренды базовой собственности либо приобретения статуса базовой собственности владелец или арендатор базовой собственности может обратиться в соответствующее федеральное агентство (BLM или FS) с заявлением о получении разрешения на выпас скота (grazing permit). Большинство пастбищных участков выделяются для совместного выпаса скота несколькими владельцами.

Разрешения на пользование федеральными пастбищами, как правило, выдаются на десятилетний период. Они обновляются в случае, если BLM или FS (в зависимости от того, в управлении какого агентства находится используемая земля) считает, что пользователь выполнял все прописанные соответствующим агентством условия выпаса в период действия предыдущего разрешения, а экосистема выпаса находится в удовлетворительном состоянии. Мониторинг экосистемы осуществляется сетью полевых офисов, покрывающей все районы, определенные для выпаса скота. Районы, определенные для выпаса скота, разделены на более мелкие участки. Полевой офис создает и обновляет план использования каждого участка, отражающий взаимозависимость всех ресурсов, находящихся на этом участке. Именно в рамках таких участков полевой офис определяет условия выпаса скота. Когда по истечении срока разрешения на выпас скота владелец базовой недвижимости подает заявление о выдаче ему разрешения на новый срок, полевой офис проводит оценку состояния тех участков, на которых заявитель осуществлял выпас скота, дает заключение о возможности выдачи нового разрешения и определяет условия пользования. Условия пользования оговаривают вид, количество и возраст скота, сезон использования и необходимые мероприятия по поддержанию или восстановлению экосистемы в границах участка. В особых случаях доступ скота на отдельные пастбищные участки может быть закрыт для необходимого восстановления растительности. В функционал полевых офисов также входят мероприятия по восстановлению пастбищной экосистемы.

Кроме того, BLM/FS на основе постоянного мониторинга за состоянием экосистемы определяет максимально возможную нагрузку на ближайшие несколько лет на более широкой территории. Например, в результате засухи 2000–2004 гг. максимально возможная нагрузка на пастбищах штата Юта определена на отметке значительно ниже обычной. Таким образом, несмотря на постоянное количество разрешенных пользователей, количество скота на федеральных землях может варьироваться в зависимости от состояния экосистемы. В 2008 г. федеральные агентства установили максимально возможное количество скота, выпасаемого на федеральных землях, – 12,5 млн условных голов[254]. В том же году фактически выпасалось 8,6 млн.

Как отмечалось выше, письменное разрешение, выдаваемое пользователю, содержит подробное изложение условий выпаса скота. Условия разрешения предоставляются всем заинтересованным сторонам для ознакомления за 15 дней до вступления в силу. Важно отметить, что в качестве заинтересованной стороны рассматривается не только заявитель. Местные жители и заинтересованная общественность, часто представленная экологическими организациями, также имеют возможность ознакомится с условиями разрешения. В случае несогласия пользователя или иной стороны с условиями, определенными BLM/FS, они могут предложить поправки к условиям разрешения. Например, BLM принимает письменные апелляции условий выпаса скота в течение 15 дней после уведомления пользователя о первичном решении. Все поступившие поправки рассматриваются офицером BLM, который и принимает решение о внесении изменений в зависимости от обоснованности предложений апеллирующей стороны. В случае несогласия с новым постановлением все заинтересованные стороны могут еще раз обратиться в управляющее агентство в течение 30 дней. Если и в этом случае BLM не сочтет предлагаемые поправки достаточно обоснованными, пользователь или другие заинтересованные стороны могут обратиться в службу рассмотрения спорных вопросов (Office of Hearing and Appeals) при министре природных ресурсов (Secretary of the Interior). В данном случае процедура рассмотрения дела сравнима с судебной процедурой, в которой рассматриваются доказательства каждой стороны, включая показания свидетелей. Дело рассматривается судьей административного права (Administrative Law Judge). Стороны, не согласные с решением судьи, могут обратиться в суд федеральной юрисдикции[255]. Мониторинг выполнения прописанных условий осуществляется на постоянной основе.

Держатель разрешения оплачивает пользование федеральными пастбищами на основе ставки, рассчитываемой на условную голову скота в месяц ежегодно на основе формулы, утвержденной в 1978 г. Расчет производится на основе базовой ставки 1966 г. (1,23 долл. США в месяц за условную голову скота) с учетом трех факторов: текущей рыночной ставки аренды частной земли для выпаса скота в западных штатах, цен на крупный рогатый скот мясного направления и себестоимости продукции животноводства. Таким образом, ставка повышается, снижается или остается неизменной в зависимости от рыночных условий, а арендные платежи сельхозпроизводителей возрастают при благоприятной конъюнктуре рынка и снижаются, когда рыночная ситуация ухудшается. Одноразовое изменение ставки ограничивается 25 % от ставки предыдущего года[256]. С 2007 г. ставка удерживается на минимальной отметке, определенной законодательством (1,35 долл.). Без подобного ограничения в 2008 г. плата за выпас одной условной головы скота была меньше одного доллара[257]. В 2006 г. оплата за пользование производилась по ставке 1,56 долл. за условную единицу поголовья скота в месяц.

Из собранных BLM и FS средств 50 % направляется в Фонд улучшения пастбищных угодий Федерального казначейства[258]. Средства этого фонда используются для проведения восстановительных мероприятий на пастбищах, включая подсев трав, огораживание, уничтожение сорняков, мелиорацию, охрану среды обитания диких животных. Половина средств фонда находится в прямом распоряжении главы Казначейства. Другая половина расходуется на тех территориях, где средства были собраны, решением главы Казначейства, принятым в ходе консультаций с представителями данной территории. Оставшиеся 50 % средств, собранных BLM и FS, поступают в Федеральное казначейство и бюджеты штатов в разных пропорциях в зависимости от агентства (FS перечисляет 25 % поступлений от пользовательских сборов в Казначейство, 25 % передает в бюджеты штатов; BLM – 37,5 % и 12,5 % соответственно). Штаты, получающие средства от пользовательских сборов, должны использовать эти средства на нужды тех округов, где средства были собраны.

Нужно отметить, что федеральные земли, не входящие в сетку районов, определенных для выпаса скота (grazing districts), могут быть отданы в аренду для этой цели. В таком случае право аренды не привязывается к праву владения базовой собственностью. Но территории, занимаемые такими пастбищами, незначительны. Обычно это выгоны, изолированные от общего пастбищного массива естественными или антропогенными преградами. Бюджетные поступления, генерируемые за счет арендной платы этих земель, также поступают в Фонд улучшения пастбищных угодий (50 %) и в бюджеты штатов, где расположены арендуемые пастбища (50 %). На протяжении нескольких десятилетий вопрос о том, насколько оправданны сравнительно низкие ставки за пользование пастбищными угодьями, является предметом общественных дискуссий в США. Основные оппоненты по данному вопросу – это производители мяса, использующие федеральные земли и отстаивающие низкие ставки, и экологические организации, предлагающие повысить ставки, в результате чего, по их мнению, произойдет снижение нагрузки на пастбища, а повышение доходов позволит повысить качество восстановительных мероприятий. Сторонники повышения ставки указывают на то, что сборы за пользование федеральными пастбищами значительно ниже сборов, устанавливаемых частными землевладельцами и штатами. Например, в 2003 г. средняя ставка, собираемая частными землевладельцами в 11 западных штатах за одну голову скота в месяц, была 13,4 долл. Производители, в свою очередь, не считают федеральные ставки ниже тех, что установились на выпас скота в частных владениях. Тот факт, что федеральные земли, как правило, имеют более низкие характеристики производительности и качества, не огорожены, должны использоваться совместно с другими пользователями, не имеют источников воды, нивелирует, по мнению сельхозпроизводителей, разницу между финансовыми условия пользования федеральными и частными пастбищами.

Сторонники повышения ставок за пользование пастбищами также апеллируют к высоким бюджетным затратам на управление федеральными землями, по сути являющимися скрытыми субсидиями производителям мясного скота. Затраты Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS) на управление федеральными пастбищами значительно превышают поступления от пользовательских сборов. Например, в 2003 фискальном году BLM планировало затратить 45,1 млн долл., собрав только 12,8 млн долл. FS в том же году затратила на администрирование и восстановление пастбищных угодий 61 млн долл., в то время как доход от пользовательских сборов составил 4,8 млн долл.[259] Для того чтобы доходы от пользовательских сборов покрыли расходы BLM и FS по управлению, поддержанию и восстановлению пастбищ, сельхозпроизводители должны платить за условную голову скота в месяц 7,64 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении BLM) и 12,26 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении FS)[260]. Но ни одна из предпринятых попыток повысить ставки за пользование федеральными пастбищами не увенчалась успехом. Так, в 1993 г. Конгресс отклонил предложение администрации Клинтона об изменении формулы, в том числе об увеличении базовой ставки до 3,96 долл. В период с 1995 по 1999 г. законопроекты, предусматривающие изменение формулы, дважды одобрялись одной из палат Конгресса, но не находили поддержки другой[261].

В рамках дискуссии об экономической эффективности существующей в США системы управления федеральными землями и экологической устойчивости федеральных ресурсов не раз поднимался вопрос об эффективности сохранения федеральной собственности на пастбищные угодья и леса. Последняя четверть прошлого столетия отмечена широкой полемикой по этому вопросу, в ходе которой отдельные экономисты предлагали приватизировать часть земель[262]. Основным аргументом, высказываемым за такое преобразование земельных отношений, является неэффективность расходования бюджетных средств. Экономическая неэффективность управления федеральной собственностью прежде всего объясняется незаинтересованностью государственных служащих. «Вместо того чтобы добиваться получения прибыли, государственные служащие добиваются увеличения бюджета, штатов и власти», – пишут Т. Андерсон и В. Смит в статье, призывающей к приватизации федеральных земель[263]. Мнение о том, что федеральные пастбища подвержены перевыпасу, также используется как аргумент, доказывающий неэффективность использования бюджетных средств и необходимость приватизации. Приватизация, по мнению ее сторонников, с одной стороны, могла бы стать дополнительным источником пополнения бюджета – за счет земельных аукционов, с другой – снизить расходы на управление федеральной собственностью.

В ходе дискуссии также звучали предложения передать земли в управление штатов. Такое предложение обосновывалось тем, что штаты, в полномочия которых входит финансовое обеспечение социальных услуг, таких как образование, в большей степени подвержены давлению со стороны налогоплательщиков, требующих эффективно использовать бюджетные средства[264]. Также звучали предложения продать права пользования пастбищными угодьями экологическим организациям, которые могли бы арендовать пастбища владельцам скота на определенных условиях[265]. В то же время в общественных дебатах весомой остается позиция о необходимости сохранения федеральной собственности на землю. Сторонники этой позиции рассматривают федеральную собственность как общественное благо, обеспечивающее свободный доступ к рекреационным ресурсам, предоставляющее каждому члену общества возможность проводить время на природе и таким образом поднимающее качество жизни населения. Природоохранная мотивация также стимулирует сохранение федеральной собственности на землю. При этом охрана окружающей среды часто ассоциируется с необходимостью изъятия разрешений на выпас скота на федеральных землях. Так, в 2005 г. на обсуждение Конгресса США был внесен законопроект, предлагавший компенсации всем держателям разрешений на выпас скота на федеральных землях в случае их добровольного отказа от использования указанных пастбищ. Этот законопроект также не получил статуса закона[266].

Общественные дискуссии о судьбе федеральных земель в США продолжаются. Маловероятно, что в ближайшее время одна из позиций будет признана единственно правильной и станет основой для серьезных институциональных изменений земельных отношений. Но открытое обсуждение проблем, преимуществ и перспектив государственного управления земельными ресурсами, в котором участвуют сельхозпроизводители, ученые, общественные организации, политики и их избиратели, государственные служащие и многие другие заинтересованные стороны, позволяет выявлять и нивелировать наиболее очевидные недостатки системы управления федеральными землями.