4.3. Выкуп земель в коллективную собственность: земельная реформа в Шотландии

Итак, в рамках реформы Насера земля, изымаемая у крупных землевладельцев, была передана в частную собственность сельских домохозяйств. Но, как упоминалось выше, реформы, направленные на перераспределение земель, также могут предусматривать выкуп участков у владельцев, а также их передачу в коллективную собственность. Примером такой реформы может послужить современная земельная реформа в Шотландии[146]. Одним из ее важнейших аспектов является право сельских сообществ выкупать земли крупных землевладельцев в коллективную собственность. Говоря о шотландской реформе, необходимо понимать исторически сложившуюся там систему земельных отношений, феодальных по своей сути. Особенностью земельных отношений Шотландии являются крупные поместья, на землях которых расположены сельские сообщества. Отношения пользователей, постоянно проживающих в поместье и пользующихся его ресурсами, и владельца определяются ограничениями землепользования, регулируемыми владельцем земли в рамках законодательства, а также пользовательской платой.

Землепользование, осуществляемое в крупных владениях Шотландии, часто рассматривается как фактор, сдерживающий социальное и экономическое развитие и оказывающий негативное воздействие на природную среду. Крупные землевладельцы подвергаются критике: за исключение из фактического пользования значительных земельных участков, используемых только для собственного сезонного отдыха; за консервативные подходы к локальному развитию, препятствующие внедрению современных видов землепользования и развитию инфраструктуры; за истребление одних биологических видов и искусственное увеличение популяции других.

Приведем пример поместья Эссинт, описанного в книге Крамба «Кто сегодня владеет Шотландией?»[147]. Поместье включает 100 тыс. акров земли (1 акр = 0,4046856 га). Владельцы проводят там ежегодно один каникулярный месяц. Взгляды землевладельца на социально-экономическое развитие земель, входящих в поместье, он выразил одной фразой: «Все должно оставаться, как было»[148]. Столь консервативный подход вступает в противоречие с потребностями населения, проживающего на территории землевладения. Например, местное сообщество обратилось к землевладельцу с просьбой разрешить строительство плавательного бассейна, который местные жители предполагали построить на собственные средства, разместив его в гавани, где для его нужд можно было использовать тепло, вырабатываемое холодильными установками. Обращение было отвергнуто. Также были отвергнуты просьбы позволить строительство информационного центра для туристов и дальнейшее развитие самой гавани, где возникла необходимость в новых помещениях. Описываемое поместье не включает в себя ни одной фермы и является работодателем для двенадцати сотрудников с полной занятостью и нескольких частично занятых сотрудников[149].

Целью земельной реформы в Шотландии является повышение эффективности использования земель и улучшение социально-экономического положения местных сообществ. Перераспределение земель в Шотландии имеет существенную отличительную особенность. Государственный законодательный акт не инициировал перераспределение земель, а лишь закрепил практику, развившуюся в результате инициативы отдельных сообществ. Начиная с 1990-х гг. прошлого столетия, в шотландском высокогорье и на островах сельские сообщества стали приобретать земли в коллективную собственность. Первыми коллективными собственниками земли, как правило, становились арендаторы, использовавшие земли одного землевладельца. Первоначально такие приобретения стимулировались опасениями потерять доступ к земле в связи со сменой собственника. Когда земля выставлялась на торги, арендаторы, использовавшие эти земли, создавали организацию, которая и приобретала земли. Чаще всего коллективный собственник регистрировался как товарищество с ограниченной ответственностью (a company limited by guarantee). В 2003 г. инициатива местных сообществ была поддержана законодательно. Но и после принятия соответствующих законодательных актов дальнейшая реализация реформы в конкретном сообществе возможна только по инициативе местных жителей.

Закон о земельной реформе (Land Reform (Scotland) Act) выделяет два типа местных сообществ. Согласно законодательству, юридическое лицо, представляющее интересы любого сельского сообщества, может зарегистрировать свои намерения приобрести определенные земельные участки и строения. Когда действующий владелец данной недвижимости решает ее продать, сельское сообщество получает приоритетное право приобрести участок, здание или сооружение по рыночной стоимости. Более благоприятные условия новое законодательство предоставляет традиционным сообществам крофтеров – категории населения феодальных землевладений, обладающей особым правовым статусом, в том числе включающим бессрочное право наследования арендуемых земель. Землепользование крофтеров регулировалось отдельным законодательством с момента принятия в результате политической борьбы партии крофтеров в конце XIX в. двух законодательных актов (The 1886 Crofting Act и 1891 Crofters Common Grazing Regulations). В результате сложились уникальные земельные отношения, при которых права собственности на землю принадлежат землевладельцу, но крофтеры являются постоянными арендаторами индивидуальных земельных наделов – крофтов, с правом наследования. Права сообщества крофтеров также включают коллективное пользование пастбищными угодьями. Использование пастбищ регулируется местными пастбищными комитетами (Grazing Committees), выбираемыми членами сообщества. В отличие от иных сельских сообществ в ходе современной земельной реформы крофтеры получили право выкупать земли, не дожидаясь решения действующего владельца о продаже этой земли, т. е. инициировать сделку.

Приобретение земли в этом случае требует разрешения правительства Шотландии (Scottish Ministers) и простого большинства голосов при проведении тайного голосования в сообществе по вопросу приобретения земли.

Как правило, в коллективную собственность по инициативе местных жителей выкупаются: пастбища; земли с высоким рекреационным потенциалом; земли, на которых расположены водоемы и возможно ведение рыбного хозяйства; земли и водоемы, пригодные для возведения небольших ветровых и гидротурбин, а также земли населенных пунктов, которые члены сообществ могут совместно использовать для рекреации или хозяйственных нужд. В тех сообществах, где население инициировало выкуп земель в коллективную собственность, наблюдаются существенные изменения[150]. Исследователи отмечают рост инвестиций сторонних компаний, арендующих на выгодных условиях земли у сельских сообществ и переносящих туда свое производство. Жители активно реконструируют свои дома (в дореформенный период земли, занятые под постройками, в том числе жилыми домами, также принадлежали владельцам поместий). С целью энергосбережения устанавливаются гидротурбины. Растет площадь лесопосадок.

По оценкам шотландских экспертов, реформа оказалась более популярной среди сообществ крофтеров по сравнению с другими сельскими сообществами. На 2009 г. было зарегистрировано более 1000 прошений крофтеров о приобретении земли. Приобретение земельных ресурсов другими сообществами сдерживается сложностью бюрократических процедур и недостаточной информированностью сельских сообществ о своих правах. Э. Уайтмен отмечает, что информированность сельских сообществ о правах, возникших в связи с новыми законодательными актами, остается крайне низкой. Популярность реформы именно в крофтерских сообществах в определенной степени может объясняться тем, что Комитет крофтеров (Crofters Commission) – государственное агентство, отвечающее за осуществление государственной политики по отношению к крофтерам, имеет разветвленную сеть представителей на всей территории Шотландии. 104 консультанта (?ssessors) представляют комитет на местах, являясь связующим звеном между сообществами и комитетом, собирая и предоставляя информацию как комитету о ситуации на местах, так и крофтерам об институциональных изменениях, требованиях и возможностях[151]. Немаловажно, что сообщества крофтеров имеют опыт управления коллективно используемыми в течение нескольких веков ресурсами – пастбищами, а также опыт организации выборных органов управления этими ресурсами – упомянутых выше пастбищных комитетов (Grazing Committees). Также необходимо учитывать дополнительные возможности получения финансовой поддержки, осуществляемой в рамках государственной Программы развития сообществ крофтеров (Crofting Community Development Scheme).

Для оказания финансовой помощи при приобретении объектов недвижимости сельским сообществам в целом был создан Земельный фонд Шотландии (Scottish Land Fund), основанный на доходы от проведения национальной лотереи. Фонд начал активную деятельность в 2001 г. и существовал до 2006 г., располагая 10 млн фунтов стерлингов первоначального капитала. Впоследствии средства фонда возросли до 15 млн[152]. К 2005 г. фонд выделил около 12 млн на поддержку более 200 местных инициатив, включая покупку земель. Средства также выделялись на другие местные проекты, например лесопосадки, приобретение турбин для малой энергетики и пр. Фонд финансировал приобретение земель и другие инициативы местных сообществ только на проектной (грантовой) основе. Сообщества, желающие получить финансовую поддержку фонда, должны были подготовить заявку, обосновывающую экономическую эффективность своего проекта, его положительное влияние на социальный климат сообщества и его экологическую устойчивость. К середине 2005 г. более 123 тыс. гектаров земель находились в собственности местных сообществ в Шотландии, 42 455 из них были приобретены при поддержке Земельного фонда Шотландии[153]. В 2006 г. функции фонда были переданы программе Большого лотерейного фонда (Growing Community Assets (GCA) funding scheme within the Big Lottery Fund). Многие негосударственные фонды, в основном имеющие природоохранную направленность, также поддерживают реализацию местных инициатив.

В рамках реформы, сопряженной с реализацией коллективных прав, неминуемо возникает потребность определить границы каждого сообщества, члены которого приобретают те или иные права и обязанности. Необходимо подчеркнуть, что Земельный фонд Шотландии поддерживал только сообщества с населением не более 3000 чел.[154] Таким образом, в ходе реформы была предпринята попытка ограничить количество членов сообществ, наделяемых правом коллективной собственности. Ограничение размера сообществ, совместно использующих природные ресурсы, рассматривается в теории коллективного действия как одно из важнейших условий эффективного управления ресурсами[155]. Кроме того, законодательство, принятое в Шотландии, основывается на географическом определении границ, требуя постоянного проживания членов сообщества на его территории. Например, предусматривается право коллективной собственности сообщества крофтеров для населения, проживающего в радиусе 16 км от земель, имеющих статус крофтов (индивидуально используемых крофтерами земельных наделов). Таким образом, право участия в коллективной собственности получают не только члены исторически сложившихся сообществ крофтеров, но их соседи.

В связи с таким определением границ сообществ исследователи, имеющие возможность наблюдать процесс реализации реформы, отмечают два блока противоречий, в некоторых сообществах ведущих к росту социальной напряженности[156]. Во-первых, высока вероятность возникновения напряженности между географически определенным сообществом и сообществом, определяемым его ценностными ориентациями. Эта проблема актуальна прежде всего для сообществ крофтеров. Крофтеры имеют свои традиции землепользования, являющиеся основой культурной идентичности этой категории населения. Например, как такую традицию можно рассматривать овцеводство, которое в течение нескольких столетий было единственным видом совместного землепользования крофтеров. Новые члены сообществ часто предлагают иные формы использования коллективных земель. Например, лесоводство обычно считается более эффективным по сравнению с овцеводством. Решение вопроса о предпочтительном виде землепользования в таких сообществах осложняется, поскольку культурная составляющая овцеводства и специфичного овцеводческого ландшафта имеет значение только для части населения. Второй блок противоречий, возникающий в связи с географической концепцией определения границ сообществ, представлен вопросами о праве на коллективную собственность для членов семей, живущих и работающих за пределами сообщества, и правами наследования.