4.4. Совершенствование условий землепользования: аграрные преобразования в Турции

Как было отмечено выше, земельные реформы не всегда предусматривают перераспределение земельных ресурсов. Улучшение условий землепользования – еще один важнейший аспект земельных реформ, который может осуществляться и как в комплексе с перераспределением земель, и как самодостаточная реформа. Примером реформы, не включавшей в себя перераспределение, может послужить современная реформа аграрного сектора в Турции.

Турция является одним из основных мировых производителей зерна, хлопка, винограда, турецкого гороха и чечевицы, фисташек, яблок и цитрусовых, овощей и чая. В 2003 г. страна занимала первое место в мире по производству абрикосов, инжира и фундука[157]. Тем не менее аграрный сектор Турции считается низкопродуктивным. На его долю в 2006 г. приходилось 11,5 % ВВП при потреблении трудовых ресурсов, равном 30 %[158]. В 2005 г. 41 % занятых в аграрном секторе проживал за чертой бедности[159].

В целом в Турции преобладают мелкие фермерские хозяйства. В 2001 г. средняя площадь земли, обрабатываемой одним хозяйством, составляла 6 гектаров. 15 % хозяйств Турции в 2001 г. владели менее чем одним гектаром земли, 85 % ферм имели менее 10 гектаров (составлявших 41 % фонда сельскохозяйственных земель), 1,77 % хозяйств не имели собственной земли. 50 % земель принадлежало средним фермерам, владеющим от 10 до 50 гектаров, еще 1,5 % – крупным бизнесам[160].

Географически можно выделить три основные региональные особенности земельных отношений, сложившихся в стране. В центральной части Анатолии крупные землевладельцы контролируют значительную часть сельскохозяйственных земель, в то время как большая часть населения не имеет собственных наделов. Доминирование крупных землевладельцев укрепилось здесь с внедрением в 1950-е гг. механизации, позволившей крупным землевладельцам отказаться от издольщины и перейти к использованию наемного труда. Многие мелкие фермеры, имевшие недостаточно собственной земли для ведения хозяйства, вынуждены были мигрировать в города. Сегодня значительная часть крупных землевладельцев не проживает непосредственно в регионе, где расположены их земли, и не участвует в производственном процессе, полагаясь на наемных менеджеров.

Земельные отношения в юго-восточной части Анатолии, населенной в основном курдами и арабами, также имеют свои местные особенности. Юго-восток – это беднейший регион страны, где племенные вожди и религиозные лидеры сохраняют существенное влияние, являясь основными землевладельцами. В большинстве сел Юго-востока одна или две семьи владеют абсолютным большинством земель, включая пастбища. Остальные земли делятся на небольшие участки, каждый из которых принадлежит нескольким семьям. Выращиваемые на этих участках сельскохозяйственные культуры, как правило, предназначены для собственного потребления. Доля безземельного населения здесь значительно выше, чем в других регионах страны.

Мелкие хозяйства преобладают в прибрежных районах, характеризующихся благоприятными природно-климатическими условиями и близостью к основным потребителям – крупным городам и туристическим центрам[161]. Природно-климатические условия и близость к рынкам сбыта определяют специализацию региона на выращивание фруктов, овощных и зерновых культур. Здесь жители сельских сообществ зачастую имеют коллективные права пользования пастбищными угодьями, закрепленными за их селом[162].

Описывая распределение земель в Турции, целесообразно также подчеркнуть, что для оценки социально-экономического эффекта сложившихся земельных отношений необходимо учитывать различия в природно-климатических условиях регионов. В горных и засушливых районах, не имеющих ирригационных систем, урожайность с гектара значительно ниже, нежели в прибрежных зонах Черного, Средиземного и Эгейского морей, а также в районах, где практикуется орошаемое земледелие. Поэтому выводы о влиянии земельных владений на социально-экономическое положение домохозяйств не могут основываться только на прямом сравнении их размеров в тех или иных районах. Например, доходы фермерского хозяйства, возделывающего только 5 гектаров в регионах с благоприятным климатом и плодородными почвами, могут примерно соответствовать доходам хозяйства, возделывающего 20 гектаров неорошаемой земли в горной части Анатолии[163].

Тем не менее неравенство владения земельными наделами довольно высоко (коэффициент Джини 0,65 в 2002 гг.[164]) и имеет тенденцию к дальнейшему увеличению[165]. Неравенство распределения земельных владений рассматривается в литературе как негативный фактор для развивающихся стран в силу его влияния не только на социальное положение малоземельного населения, но и на экономическое развитие в целом. Анализ данных из 21 развивающейся страны, проведенный Эль-Хонеми[166], показал зависимость уровня бедности от того, насколько равномерно распределены земельные ресурсы[167]. Равномерное распределение земельных ресурсов, как показал анализ данных Сельскохозяйственной переписи Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO World Agricultural Censuses), способствует не только снижению уровня бедности, но и общему экономическому росту[168].

Несмотря на то что сельскохозяйственное производство в Турции основано на частном землевладении, на протяжении прошлого столетия роль государства, регулирующего производство продовольствия, так же как и в Египте, оставалась существенной. Хотя в 1980-х гг. были предприняты попытки провести структурное реформирование сектора, значимых изменений не наблюдалось со времен этатизма 1930-х гг. Государство полностью контролировало производство свеклы, чая и опиума через систему государственных закупок. Эти три вида продукции закупались только государством. Другие виды сельхозпродукции могли продаваться как государству, так и частным трейдерам. Государственное агентство по снабжению сельскохозяйственного сектора (Agricultural Supply Organisation) предоставляло фермерам по субсидированным ценам удобрения, пестициды, инсектициды и др. Государственные предприятия (State Economic Enterprises, SEE), доля государства в которых составляла 50 и более процентов, преобладали в текстильной отрасли, на транспорте, в сфере коммуникаций и энергетике. Они гарантировали минимальные цены на сырье, таким образом определяя свое влияние на аграрный сектор страны.

Кроме субсидирования цен на семена и удобрения, до 2000 г. государственная поддержка сельскохозяйственных производителей в Турции оказывалась в форме льготного кредитования и товарных субсидий на отдельные виды продукции. Нужно отметить, что группа субсидируемой продукции постепенно сокращалась. Если в 1970 г. было 20 видов такой продукции, в 1994 г. субсидировалось производство только 8 видов. Цены определялись ежегодно осенью на следующий полевой период, тем самым предоставляя производителям достаточно времени для принятия решения о том, какие культуры засевать в следующем году. Периодически вводились субсидии на закупку удобрений, сельскохозяйственных химикатов, семян, фуража и т. д. Субсидированные кредиты на закупку этих исходных материалов действовали постоянно[169]. Безусловно, расходы на поддержку сельского хозяйства ложились тяжелым бременем на национальный бюджет.

Снижение этой нагрузки было одной из основных целей реформы, инициированной в 1999 г. после многолетних исследований ситуации и консультаций Всемирного банка и правительства страны. Кроме того, правительство надеялось, что предпринятые в рамках реформы меры позволят улучшить доступ средних и мелких производителей к государственной поддержке, так как в дореформенный период основными бенефициарами существующей системы распределения субсидий были крупные фермеры[170]. При поддержке Всемирного банка планировалось создать национальный реестр фермеров и агентство, отвечающее за регистрацию земельного фонда, а также компьютеризировать земельный кадастр. Реформа предусматривала меры, стимулирующие переход фермеров, производящих фундук и табак, на другие виды сельскохозяйственной продукции. По мнению Всемирного банка и правительства Турции, это было необходимо в связи с перепроизводством указанных видов продукции[171].

Кроме перечисленных мер, реформа аграрного сектора также предполагала снижение государственных закупок продовольствия, приватизацию перерабатывающих предприятий, контролируемых государством, и реструктуризацию сельскохозяйственных кооперативов, которые до реформы в основном использовались в качестве локальных инструментов реализации государственной политики. Финансируемые государством кооперативы находились под непосредственным контролем Министерства промышленности и торговли. Структурная перестройка кооперативов предусматривает их финансовую, административную и операционную независимость.

Реформа предусматривала отмену субсидий на исходные материалы и на поддержку закупочных цен, но в то же время вводила прямую поддержку производителей (Direct Income Support, DIS). Прямая поддержка производителя – это выплаты, не зависящие от объема произведенной продукции. Примерно 90 долл. США выплачивается за каждый обработанный гектар (до 50 гектаров включительно) каждому фермеру, внесенному в национальный реестр фермерских хозяйств. Такая форма поддержки, по мнению Всемирного банка, должна была смягчить временные потери фермеров, ожидаемые в результате отмены субсидий[172]. В то же время при такой форме поддержки фермеры могут принимать хозяйственные решения о том, какие культуры выращивать в соответствии с рыночным спросом. При этом ограничение общей площади земель, включенных в субсидированное производство, должно было привести к более равномерному и справедливому распределению государственной поддержки среди фермеров. К 2004 г. доля «DIS» в объеме государственной поддержки сельхозпроизводителей была доведена до 70,5 %[173].

Положительным эффектом внедрения «DIS», безусловно, можно считать создание национального реестра сельскохозяйственных производителей. К 2004 г. 2,77 млн фермеров, что составляет примерно 90 % всех сельхозпроизводителей страны, были внесены в реестр[174]. Однако значение «DIS» как инструмента стимулирования производства и повышения производительности в сельском хозяйстве едва ли возможно оценить столь же однозначно. Внедрение «DIS» привело к снижению доходов фермеров. Только 50 % потерь, которые понесли фермеры в результате реформирования системы субсидирования, компенсируется за счет выплат «DIS». При этом снижение общего объема затрат правительства на поддержку сельского хозяйства оказалось незначительным. Если в 1999 г. правительство затратило на эти цели 2919 млн долл. США, то в 2004 г. – 2556 млн[175].

Отмена субсидий на исходные материалы, например удобрения, привела к повышению цен и, как результат, снижению их использования[176]. Результатом отмены субсидирования процентных ставок по сельскохозяйственным кредитам стал их рост и, как следствие, снижение использования этого финансового инструмента фермерами. Например, объем выданных кредитов двух наиболее весомых финансовых институтов Турции, кредитующих сельскохозяйственных производителей, – «Сельскохозяйственного Банка-АВ» и «Сельскохозяйственного кредитного кооператива-АССs» упал за период с 1999 по 2003 г. на 48 % и 96 % соответственно[177]. Существенную роль сыграл тот факт, что рост процентных ставок происходил на фоне снижения цен на продукцию фермеров. Хотя частично описываемые негативные тенденции в первичный период реформы можно отнести на счет экономического кризиса 2000–2001 гг., отмена государственных закупочных субсидий также сыграла немаловажную роль.

В результате в 2003 г. площадь обрабатываемых земель снизилась на 2,9 % (789 тыс. га) по сравнению с 1999 г. Темпы роста в аграрном секторе уменьшились с 1,6 % в год в период с 1990 по 1999 г. до 0,4 % в период с 2000 по 2003 г.[178] Количество занятых в сельском хозяйстве также сократилось как в абсолютных цифрах, так и в процентном отношении к общему числу занятых в экономике страны. В 1998–1999 гг. в сельскохозяйственном производстве было занято 9 млн чел. (44,1 %), в 2003 г. только 7,2 млн, что составило 33,9 % от общего числа занятых[179], в 2006 г. – только 6 млн[180]. С одной стороны, сокращение занятости при продолжающемся, хотя и незначительном росте производства демонстрирует рост производительности труда в пореформенные годы. С другой стороны, сокращение занятости в значительной степени было связано с банкротством мелких производителей[181], перераспределение государственной поддержки в пользу которых было основным фокусом реформы. При этом способность других областей экономики абсорбировать высвободившиеся в процессе реформы трудовые ресурсы оцениваются экспертами как незначительные[182]. Низкий образовательный уровень сельских жителей и отсутствие навыков, востребованных в промышленности, являются важными качественными факторами, которые, наряду с количественными, препятствуют привлечению выброшенных на рынок труда ресурсов в другие области экономики. Необходимо отметить, что после проведенной в 2004 г. оценки результатов внедрения «DIS» было принято решение снизить его долю в общем объеме средств, выделяемых государством на поддержку сельхозпроизводителей, до 45 %.

Анализируя ход и промежуточные результаты аграрных преобразований, предпринятых турецким правительством, основной ошибкой в дизайне реформ некоторыми экспертами признается недооценка фактора несовершенства турецкого аграрного рынка. Аграрные реформы в Турции ориентированы на механизмы свободного рынка, которые, по мнению их архитекторов, должны были стать основой, регулирующей отношения между ценой, качеством и ассортиментом производимой продукции[183], а также способствовать перераспределению земельных ресурсов. Но в условиях несовершенства рыночных механизмов эти отношения подвержены влиянию таких факторов, как отношения внутри социальных сетей и распределение влияния и контроля в социуме. В этих условиях власть отдельных рыночных агентов, понимаемая в широком смысле этого слова, т. е. как способность и возможность оказывать определяющее воздействие (не обязательно политическое) на какие-либо процессы[184], является основным инструментом, обеспечивающим доступ этих агентов как к рынку, так и к ресурсам. Асимметрия влияния различных социальных агентов ведет к диспропорции доступа, результатом которого, в свою очередь, являются асимметрия цен[185] и закрепление неравенства в распределении ресурсов[186]. Доминирующее положение отдельных агентов может проявляется на различных уровнях, включая уровень сельского сообщества. Не приняв во внимание факта асимметрии возможностей рыночных агентов, турецкое правительство и международные финансовые институты не смогли адекватно прогнозировать результатов предпринятых преобразований.

Обращаясь к опыту Турции, мы также находим пример преобразований в аграрном секторе, в основе которых лежат вложения государства в производственную инфраструктуру. В последние несколько десятилетий (начиная с 1970-х гг.) аграрное производство в юго-восточной Анатолии претерпело значительные изменения, основанием для которых послужило строительство ирригационной системы, включающей 22 дамбы, 19 гидроэлектростанций и сеть ирригационных каналов. Юго-восточная окраина страны, как отмечалось выше, – беднейший из ее регионов. Именно он был лидером по уровню эмиграции беднейшего населения в крупные города за счет безземельного и малоземельного населения.

Начиная с 1960-х гг. крупные землевладельцы региона активно механизировали свое хозяйство, в результате чего высвобождалось значительное число занятых в сельском хозяйстве трудовых ресурсов. Росло социальное неравенство между землевладельцами и безземельным населением. Большая часть сельских жителей, ранее трудившаяся в хозяйствах крупных землевладельцев, которые одновременно являлись племенными лидерами, вынуждена была искать возможности для заработков в других регионах. Наиболее распространенным было отходничество, т. е. сезонная миграция отдельных членов домохозяйств. Кроме того, регион характеризовался высокой конфликтогенностью на фоне борьбы курдов, одной из основных этнических групп, проживающих на его территории, за независимость. Усиление этнических конфликтов в Анатолии в 1980-х гг. многие авторы относят на счет крайне неравноправных земельных отношений, сложившихся в регионе[187].

Необходимы были преобразования, которые могли бы способствовать интеграции региона в экономику страны и снижению асимметрии в доходах его населения. Переход к производству трудозатратных культур, таких как, например, овощи, способствовал бы, по мнению инициаторов проекта развития этого региона, повышению занятости населения и, как следствие, повышению доходов его безземельной части. Но выращивание овощей или иных трудозатратных культур требовало перехода от неорошаемого земледелия к орошаемому. Основные средства проекта, финансируемого Всемирным банком и известного под названием «GAP», инвестируются, начиная с 1980-х гг., в строительство ирригационной системы; в работы, направленные на консолидацию земель; работы по выполаживанию откосов и строительство дорог. Однако, несмотря на предложения включить в проект меры, направленные на перераспределение земель, правительство не предприняло серьезных шагов в этом направлении.

Крупномасштабные инфраструктурные инвестиции привели к значительному росту продуктивности сельского хозяйства региона. В селах, где поливное земледелие сменило богарное, доходы местных домохозяйств возросли примерно вдвое в основном за счет перехода к хлопководству. Доходы домохозяйств, владеющих земельными участками, на которых было проведено выполаживание откосов, на 38 % превышают доходы домохозяйств, чьи участки не были подвергнуты подобному улучшению. Хлопководство позволило увеличить количество сезонных рабочих, занятых в сельском хозяйстве. Если до начала проекта 71 % безземельного сельского населения региона вынужден был прибегать к сезонной трудовой миграции, в 1998 г. только 12 % считали необходимым отправляться на заработки за пределы региона. В результате внедрения новой культуры трудовые миграционные потоки приобрели прямо противоположный вектор. Трудовые мигранты из других регионов сегодня направляются в юго-восточную Анатолию в сезон сбора хлопка.

Но увеличение занятости, наблюдающееся в регионе, не столь значительно, как надеялось правительство. Хлопководство оказалось более приемлемой альтернативой для крупных землевладельцев, нежели овощеводство, позволив им сохранить как экономическое, так и политическое доминирование, поскольку технологический процесс выращивания этой культуры позволяет механизировать все этапы производственного процесса, кроме сбора урожая. Переход к овощеводству потребовал бы контролировать качество труда огромного числа наемных рабочих, что с высокой вероятностью привело бы к тому, что землевладельцы были бы вынуждены сдавать землю в аренду более мелким производителям. К. Кейдер и А. Кудат считают, что специализация производителей на хлопке также во многом сохраняется ввиду труднодоступности региона, неразвитости дорожной сети и, как следствие, затрудненного доступа производителей к рынкам, являющегося необходимым условием производства свежих овощей[188].

Кроме того, проект не решил вопроса социального неравенства. Основными бенефициарами строительства ирригационной системы и других мелиоративных мероприятий, проведенных в рамках проекта, стали крупные землевладельцы. Поскольку взносы пользователей ирригационной системы, находящейся в собственности государства, не покрывали затрат на строительство и поддержание системы, выгоды, приобретенные каждым из землевладельцев в результате реализации проекта, прямо коррелировали с площадью его земель, подверженных улучшению. Доход домохозяйств региона напрямую зависит от наличия прав собственности на землю и ее количества. Издольщики в среднем обрабатывают 5 гектаров земли и получают 30 % урожая. Значительно возросшая с момента внедрения ирригации механизация производства в основном также коснулась только хозяйств землевладельцев. Не имея объекта залога, в качестве которого могли бы выступать земельные наделы, издольщики и арендаторы вынуждены дополнительно арендовать технику у землевладельцев. Результаты опроса домохозяйств 35 сел региона показали, что вся используемая сегодня техника принадлежит домохозяйствам, владеющим земельными наделами. При этом безземельные домохозяйства составляют 60 % от числа опрошенных домохозяйств. Кроме того, использование для хлопководства пастбищ, некогда доступных для общественного выпаса домашних животных, фактически лишило безземельное население возможности заниматься животноводством.

Таким образом, с одной стороны, в результате реализации инфраструктурного проекта в юго-восточной Анатолии наблюдается рост урожайности, сельскохозяйственной занятости и общих доходов населения. В то же время задача снижения социального неравенства не была реализована. Кейдер и Кудат, проводившие оценку социально-экономического влияния проекта, считают, что наделение землей большей части населения позволило бы лучше интегрировать его в экономику страны, а значит, способствовало бы ее модернизации[189].