3.2. Возможные модели активизации земельной реформы

Представляется, что доведение до конца земельной реформы в тех северокавказских республиках, где она не была проведена, является одним из наиболее очевидных, практически осуществимых и эффективных путей совершенствования институциональных отношений в регионе. Это способствовало бы введению земельных споров и конфликтов в более цивилизованное русло, повышению роли экономических критериев в распределении и использовании земельных ресурсов. Судя по результатам исследования, подобная реформа получила бы широкую общественную поддержку. При этом вряд ли есть основания предполагать, что она пройдет бесконфликтно. Можно прогнозировать, что конфликты вокруг земельной реформы будут наиболее активны на двух этапах.

Во-первых, на этапе подготовки и проведения реформы. Это определяется в основном двумя факторами:

1) реформа вступает в жесткое противоречие с интересами региональных элит, которые будут изыскивать всевозможные средства для ее искажения или срыва;

2) распределение любого ресурса порождает у различных экономических агентов стремление использовать подобную ситуацию в свою пользу, различными формальными и неформальными способами влияя на «правила игры».

Во-вторых, на этапе вторичной концентрации земельной собственности, когда собственность так или иначе будет переходить в руки наиболее эффективных и, скорее всего, достаточно крупных сельскохозяйственных производителей или вообще будет выводиться из оборота и использоваться для других целей.

И на том, и на другом этапе нужно будет принимать специальные меры для смягчения возможных конфликтов и недопущения перерастания их в массовое недовольство реформой под воздействием социальной демагогии. Однако прежде чем рассматривать организационные механизмы реализации земельной реформы, остановимся на тех законодательных предпосылках, которые сложились для нее на настоящий момент.

Существующее в России земельное законодательство исходит из платности предоставления земли как базового принципа: «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату» (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 13-Ф, ст. 28.2)[87]. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 добавляет требование конкурсности предоставления земель сельскохозяйственного назначения: «Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах)» (ст. 10.1)[88]. В то же время из этого правила по-прежнему существует значительное число исключений, что подтверждается и Земельным кодексом РФ: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 28.2)[89].

Основные исключения содержатся в двух законодательных актах: Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 и Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001. В частности, первым из названных законодательных актов предусмотрено следующее:

«Сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 10.4)[90].

В Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001 предусмотрена возможность в ряде случаев бесплатного и бесконкурсного предоставления земельных участков применительно к тем землям, которые не регулируются законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения:

«Граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. № 1305-1, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.4)[91].

«Если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в настоящем пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность» (ст. 3(9.1))[92].

При этом Земельный кодекс РФ предусматривает следующее регулирование норм предоставления земельных участков: «Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» (ст. 33.1)[93].

Таким образом, юридически возможно провести земельную реформу в северокавказских республиках без изменения федерального законодательства в случае, если будут выполнены следующие условия:

• Органы местного самоуправления примут решение о выделении гражданам в собственность земель для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных участков и полевых наделов), установят предельные размеры земельных участков для данной цели, организуют работу с гражданами по определению документов, определяющих права граждан на земельные участки.

• Власти субъектов Федерации примут законодательство, предусматривающее бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности земельных долей из земель, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования.

• Власти субъектов Федерации определят правила платного и бесплатного предоставления земель в собственность из фонда перераспределения земель на основе той модели, которая использовалась в других регионах в ходе земельной реформы (в частности, предусмотрев бесплатное выделение земель для ведения крестьянско-фермерского хозяйства по определенным нормативам).

Для минимизации рисков земельной реформы в процессе ее реализации возможно использовать следующий алгоритм. Земельная реформа внедряется постепенно. Те поселения, где на сходе принято консенсусное решение, каким образом распределять в собственность земельные участки, становятся пилотными. В них расходы на регистрацию земельных участков полностью или частично компенсируются за счет средств, специально предназначенных на эти цели. Если инициатором реформы выступают региональные власти, это может происходить за счет регионального бюджета. Возможна также организация финансирования данных расходов в рамках федеральной программы при условии софинансирования за счет местных бюджетов (если рассматривать республиканские власти скорее как оппонента, чем как союзника подобных реформ). Пилотные поселения также становятся приоритетными субъектами для поддержки процессов повышения эффективности организации сельскохозяйственного производства.

По мере расширения земельной реформы «правила игры» могут корректироваться (например, может снижаться доля бюджетного софинансирования расходов на регистрацию земли), хотя вообще отказываться от государственной поддержки земельной реформы на Северном Кавказе вряд ли целесообразно. В то же время основной акцент необходимо перенести на техническую поддержку процесса, приобретающего все более широкие масштабы: обеспечить достаточное число землеустроителей для подготовки кадастровых планов, использование ими современных технологий и т. п.[94]

Еще одним важным путем смягчения рисков земельной реформы является поддержка сельскохозяйственной кооперации (производственной и потребительской) мелких сельскохозяйственных производителей. Кооперация, при ее эффективной организации, позволяет сочетать преимущества крупного и мелкого производства, и оказывается вполне конкурентоспособной формой организации деятельности в аграрном секторе. В частности, в условиях Северного Кавказа поддержка данной формы может снизить темпы и масштабы перераспределения земель в пользу крупных земельных собственников – процесса во многом неизбежного, однако несущего в себе существенные социальные иски.