3.3. Земли отгонного животноводства: есть ли решение?

Проблема земель отгонного животноводства так или иначе присутствует во многих северокавказских республиках, однако в наиболее острой форме она проявляется в Кабардино-Балкарии (где она приобрела форму проблемы межселенных территорий) и в Республике Дагестан. При этом необходимо понимать, что эта проблема не сводится к аспектам, связанным с определенной формой организации сельскохозяйственного производства. Она возникает на пересечении по меньшей мере следующих принципиально важных для Кавказа вопросов, носящих не только экономический характер:

• технологические и институциональные основы организации животноводства как одной из базовых отраслей экономики региона;

• процессы миграции горцев на равнину;

• межнациональные отношения;

• муниципальная организация в рамках республик;

• контроль над землей как важнейшим ресурсом на Кавказе.

Причем роль последнего из перечисленных вопросов, судя по всему, является ключевой, все остальные во многом производны от него. Тем самым попытки решения данного вопроса лишь как проблемы сельского хозяйства не могут быть признаны продуктивными. Попытаемся рассмотреть различные аспекты проблемы земель отгонного животноводства последовательно.

Как технология организации сельскохозяйственного производства отгонное животноводство предполагает содержание животных на пастбищах различных сезонов в течение года. Стойловое содержание животных в неблагоприятное время года также может быть частью технологического процесса. В современных условиях Северного Кавказа отгонное животноводство в основном ассоциируется с летним выпасом в горах и пастбищным или стойловым содержанием скота на равнине в зимний период. Таким образом, оно имеет две важные характеристики – вертикальность движения стада и значительность расстояния перекочевок. Для реализации данной технологии необходимо наличие земель летних и зимних пастбищ, а также скотопрогонов, по которым отары перегоняются два раза в год с равнин в горы и с гор на равнину, и скотоплощадок. Кроме того, данный процесс должен поддерживаться необходимой инфраструктурой (например, обеспечивающей водопой скота на пути следования или сбор, хранение либо переработку молока в случае молочного стада).

Такая организация животноводства имеет длительную историю. Так, она широко применялась в Дагестане в начале ХХ в. Из горных районов Южного Дагестана на зимний период тысячи семей вместе со скотом перекочевывали в сопредельные районы, включая внутренние территории Дагестана, а также ряд районов Грузии[95]. Территории зимних пастбищ на равнине стали называться тюркским словом кутан. Но особое развитие длительные сезонные перекочевки получили в советское время. В этот период горным колхозам и совхозам была выделена земля на равнине, а равнинным – в горах. Судя по всему, в процессе выделения земли учитывались исторические традиции[96]. Перемещение скота два раза в год носило массовый характер, осуществлялось с использованием автомобильного и железнодорожного транспорта. В глазах местного населения данная технология ассоциировалась с расцветом животноводства на Кавказе.

После начала рыночных преобразований животноводство в северокавказских республиках во многом пришло в упадок. Поголовье существенно уменьшилось и в значительной части переместилось из коллективных в личные хозяйства населения. Масштабы отгонного животноводства резко сократились[97]. Болезненный процесс трансформации в переходный период сопровождался существенными издержками, а также достаточно неоднозначными структурными сдвигами: упадком и расхищением коллективных хозяйств, переориентацией значительных площадей с производства кормов на сырье для спиртовой промышленности (например, в Кабардино-Балкарии). Достаточно длительное время понадобилось и для замены административных инструментов доведения продукции до потребителя, например, организации массовых поставок северокавказского мяса на рынки Москвы и Санкт-Петербурга. За это время инфраструктура отгонного животноводства пришла в упадок, необходимых инвестиций не производилось.

На настоящий момент достаточно сложно оценить, каковы масштабы отгонного животноводства на Северном Кавказе. Официальная статистика здесь вряд ли поможет: массовые приписки, особенно в тех случаях, когда выделяется государственная поддержка сельского хозяйства, делают картину недостоверной. Однако очевидно, что поголовье существенно сократилось по сравнению с советским периодом. Приведем пример балкарского села Безенги. Село имеет 12 000 га земли, из них 9 000 га – пастбища, 328 га – сенокосы. В советское время в расположенном там колхозе «Путь коммунизма» было не менее 12–14 тыс. овец, от полутора до трех тысяч голов яков, две дойные фермы, около 900 голов крупного рогатого скота. Сейчас в бессрочном пользовании бывшего колхоза (это теперь частное хозяйство) находится 5 тыс. га, на них стоит три отары овец (отара – примерно 1000 голов) и примерно 1200 яков, т. е. наблюдается недоиспользование потенциала земель – примерно в три раза[98].

В ситуации избыточности земель на местном уровне во многом исчезает необходимость перегонять скот на дальние расстояния. Тенденция снижения мобильности стад домашних животных в постсоветское время не является спецификой Северного Кавказа. Уменьшение расстояний между фактически используемыми сезонными пастбищами, а также переход на оседлое животноводство определенных категорий хозяйств наблюдается в странах Средней Азии[99], регионах Сибири[100], в Монголии[101] и пр. Отгонное животноводство сохраняется при наличии, по крайней мере, одного из двух факторов. Во-первых, при недостатке пастбищных площадей, доступных в режиме ежедневного выгона. Во-вторых, при наличии удобно расположенных сезонных пастбищ, предоставляющих лучшие условия выпаса по сравнению с пастбищами, лежащими в непосредственной близости от села. Такими условиями при вертикальной ротации сезонных пастбищ могут выступать: качество кормовых ресурсов, например повышенное содержание протеина на высокогорных пастбищах; погодные условия, например более низкие температуры в летние месяцы в горах; отсутствие или низкое распространение кровососущих насекомых в условиях высокогорья и пр. Совокупность подобных факторов создает условия для повышения нормы привеса скота и является стимулом использования таких пастбищ.

Там же, где отгон скота ассоциируется с его транспортировкой на большие расстояния либо местные пастбищные ресурсы в достатке обеспечивают потребности имеющегося стада, наблюдается полный или частичный переход на круглогодичное содержание животных в одной местности. Спад использования отгонных пастбищ, как правило, выражается в переходе на постоянное использование пастбищ, расположенных у села, прежде всего, хозяйствами, владеющими небольшими стадами, а также на использование ближайших сезонных пастбищ более крупными производителями. Необходимо отметить, что расстояние, на которое перегоняется скот, критически зависит от размера стада[102]. Чем больше стадо, тем более экономически обосновано использование пастбищ, расположенных на значительных расстояниях друг от друга. Подобная тенденция хорошо известна и подробно описана в литературе.

Для мелких хозяйств издержки на сезонный отгон скота зачастую экономически не оправдываются, поскольку разница привеса, получаемого на том или ином пастбище, может дать существенную прибыль, лишь аккумулируясь в стаде определенного размера[103]. Соответственно с увеличением расстояния между сезонными пастбищами и, как следствие, увеличением издержек снижается экономическая обоснованность сезонного отгона скота.

Таким образом, конкурентноспособность технологии отгонного животноводства зависит от конкретных локальных условий. Среди них в первую очередь необходимо отметить природно-климатические условия, ландшафт, модель расселения и расстояния между сезонными пастбищами, а также породы и виды скота, составляющие местное стадо. Например, пастбищное содержание скота затратно с точки зрения количества используемых земельных ресурсов. Соответственно выделение под пастбища плодородных земель в благоприятных климатических условиях, особенно расположенных вблизи крупных урбанизированных центров, может быть неоправданным. Но в горной местности технология отгонного животноводства позволяет включить в хозяйственный оборот высокогорные склоны, возможности использования которых иными способами ограничены. В условиях засушливого климата отгонное скотоводство – едва ли не единственный способ сельскохозяйственного производства.

Процессы отгонного животноводства были неразрывно связаны с одним из крупнейших миграционных процессов на Северном Кавказе – переселением горцев на равнину. Во всяком случае, подобная связь напрямую просматривается в Республике Дагестан. Это переселение было одним из целевых направлений политики советской власти в отношении Северного Кавказа с начала 1920-х гг. Однако его реализация тормозилась тем, что горцы оказались особенно подвержены малярии, их смертность от этого заболевания на равнине была чрезвычайно высока. После того как проблема малярии была решена, процесс пошел более успешно, сначала в принудительных, а затем и в стихийных формах. При этом использовались как раз особенности отгонного животноводства, горцы переселялись на кутанные земли своих колхозов и совхозов. Овцеводы со скотом спускались на равнину, там они отстраивались, производили запашку, и «таким образом постепенно экономически связывались с равниной, а затем и вовсе обосновывались на освоенных землях»[104].

Для обеспечения данного процесса в равнинных районах проводилась реорганизация землеустройства и землепользования, в том числе путем ликвидации мелких населенных пунктов с передачей земель горным хозяйствам и изменением профиля их хозяйственного использования. Кроме того, проводилось осушение значительных площадей заболоченных земель. В результате практически все горные районы стали располагать сельскохозяйственными угодьями в равнинной зоне, не имеющей общих границ с соответствующими горными районами. Например, на территории Бабаюртовского района имели земли колхозы и совхозы 20 горных и предгорных районов республики, они использовали 78 % сельхозугодий района. На территории Ногайского района 79,9 % сельскохозяйственных угодий использовалось хозяйствами 15 районов Дагестана. В Кизилюртовском районе 56 % сельскохозяйственных угодий использовались землепользователями других районов, в Тарумовском – 56,5 %, в Дербентском – 40,2 %, в Кизлярском – 34 %[105].

Точно оценить масштабы переселения на сегодняшний день не представляется возможным. К сожалению, методика переписи населения не позволяет четко разграничивать жителей горных и равнинных территорий (более того, здесь часто происходит двойной счет, одни и те же люди учитываются и как жители горных селений, и как жители прикутанных хозяйств). Причины подобной ситуации кроются в особенностях муниципальной организации в Республике Дагестан, о которой будет сказано ниже. Однако по результатам проводимых исследований можно сказать, что, скорее всего, большая часть населения, формально относящегося к горным территориям, по факту обосновалась на равнине. Так, например, по информации местной администрации села Согратль, из 3432 человек фактически в селе проживают 1100–1200, в основном пенсионеры. Остальные в основном живут в Махачкале или на кутане. В печати приводились примеры, что из 25 тыс. официально зарегистрированных жителей горного Цунтинского района 15 тыс. по факту живут в равнинном Бабаюртовском районе[106]. Схожая ситуация – и в Тляротинском районе.

Переселение горцев на равнину приводило к вытеснению с исконных земель равнинных жителей: кумыков, ногайцев и т. п. Так, по имеющимся оценкам, уже к началу 1980-х гг. аварцы являлись большинством населения более чем в 100 населенных пунктах равниной зоны[107]. К концу ХХ в. они составляли 80 % жителей Кизилюртовского района, более 38 % населения Хасавюртовского района, 22 % населения Бабаюртовского района. С учетом проживающих на данных территориях горцев других национальностей их доля в населении равнинных районов оказывается еще выше[108]. Тем самым была создана база для усиления межэтнического напряжения, возникновения межнациональных конфликтов. Неслучайно первой национальной общественно-политической организацией, образованной в Дагестане, было кумыкское народное движение «Тенглик». По мнению исследователей, «…протесты кумыков оказались особенно массовыми и хорошо организованными по той причине, что земли их традиционного проживания в результате многолетних переселений на равнинные земли жителей горных регионов стали территорией, населенной этнически смешанным составом. Даже села на равнине становились этнически смешанными. По мнению активистов “Тенглик”, это губительно подействовало на традиционную национальную культуру кумыков и существенно снизило их “политико-административный статус на своих исконных землях”»[109].

Комплекс факторов, определяющихся взаимосвязью системы расселения, традиционных, но находящихся в кризисе форм хозяйствования, межнациональных отношений, очевидно, плохо вписывался в стремление к унификации форм организации местного самоуправления, выразившимся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Поэтому уже в 2004 г. в законодательство была внесена поправка, предусматривающая, что на территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с общими положениями муниципального законодательства о территориальной организации местного самоуправления, однако с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (ст. 85.3). Тот путь, который был выбран законодателем для учета местных особенностей в северокавказских республиках, привел к очевидной правовой коллизии: как должен урегулироваться вопрос, если соответствие федеральному законодательству требует одного решения, а учет законодательства субъекта Федерации – другого, иногда прямо противоположного? Подобная неопределенность еще более повысила конфликтность и без того непростого клубка противоречий, сложившихся на данных территориях.

Попробуем понять, как же данные вопросы регулируются на настоящий момент.

В законодательство всех северокавказских республик включено требование федерального закона о том, что земли отгонного животноводства не подлежат приватизации. При этом по меньшей мере в трех регионах, где этот вопрос был исследован – в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане, – под землями отгонного животноводства имеются в виду те земли, которые использовались с данной целью в советское время. Изменения, связанные с существенным снижением масштабов отгонного животноводства, а также с рыночными факторами, влияющими на сравнительную эффективность различных видов экономической деятельности на земле (другими словами, альтернативными издержками различных вариантов использования земли), учтены не были[110].

Законодательство о статусе земель отгонного животноводства принято только в Республике Дагестан. Базовым законом по данному вопросу является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9.10.1996 № 18. К землям отгонного животноводства этим законом отнесены «земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно»[111]. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение данными землями осуществляется правительством республики либо уполномоченным им органом. Государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное (на 1 год) пользование. Остальным юридическим лицам, а также гражданам такие земли сдаются в аренду без права приватизации. Срок аренды не должен превышать 49 лет. Ставка арендной платы привязана к ставке земельного налога.

При этом, если рассмотреть разрешенные на данных землях направления сельскохозяйственной деятельности, станет очевидно, что они выходят за рамки отгонного животноводства. Так, в соответствии с региональным законодательством, в зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. Сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, имеющие отгонное землепользование, вправе предоставлять во временное пользование земельные участки для огородничества работникам, временно проживающим на данных землях и осуществляющим производственные функции. В то же время работникам сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, постоянно проживающим на землях отгонного животноводства, Правительство Республики Дагестан может предоставить земельные участки для организации крестьянских (фермерских) хозяйств из земель специального земельного фонда, причем специализация данных хозяйств не оговаривается. С разрешения Правительства Республики Дагестан на данных землях возможна также закладка многолетних насаждений. Фактически жесткие ограничения устанавливались лишь на распашку вне участков регулярного орошения.

Что касается муниципальной организации, то региональная специфика, связанная с традиционными формами отгонного животноводства и особенностями системы расселения, отражена в регионе следующим образом. В Законе Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» от 13.01.2005 № 6 указано, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли (ст. 53)[112]. Данная, не очень понятная фраза отражает одну из наиболее острых проблем, связанных с землями отгонного животноводства в республике.

Смешивание процессов организации отгонного животноводства и переселения горцев на равнину привело к тому, что на землях отгонного животноводства, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, возникли многочисленные населенные пункты, многие из них – достаточно крупные. По имеющимся оценкам, подобных населенных пунктов около двухсот[113]. В то же время, в соответствии с Земельным кодексом РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта (ст. 77.1). На них могут возводиться лишь здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Правда, региональным законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что с разрешения Правительства Республики Дагестан на землях отгонного животноводства возможно строительство жилья для животноводов, а также производственных построек капитального характера, однако даже это не до конца согласуется с положениями федерального законодательства, направленными на защиту целевого использования сельскохозяйственных земель. Зарегистрировать же населенный пункт без изменения категории земель вообще не представляется возможным.

Пример населенного пункта на кутане: Новая Шангода

Новая Шангода – это поселок примерно в 120 дворов, со своей школой, двумя мечетями, кладбищем, с газом и водопроводом. Юридически такого поселения не существует – это кутан сельскохозяйственного предприятия (СХП) селения Шангода Гунибского района Дагестана. В горном селе – «метрополии» на настоящий момент осталось 25 дворов (раньше было 80), хотя многие жители Новой Шангоды еще имеют дома в «старой». У кого-то они уже разрушены, у кого-то там живут родственники, кто-то приезжает на выходные и на праздники. В то время как в Новой Шангоде постоянно проживает около 500 человек, в «старой» Шангоде – около 80, из которых 20 работают в сельской школе. Еще около двух десятков семей проживают в соседнем от «старой» Шангоды селении – Шитлиб. Там уже нет школы, дети учатся в Шангоде. Выходцы из с. Шитлиб тоже селятся в Новой Шангоде (когда-то у двух этих селений был один колхоз и один кутан).

По закону на землях отгонного животноводства нельзя строить постоянных сооружений, земля может быть арендована только под выпас и содержание скота, а также выращивание кормов. Тем не менее, как и в других подобных «населенных пунктах», в Новой Шангоде распоряжением директора сельскохозяйственного предприятия, у которого в аренде или в бессрочном пользовании находятся кутанные земли, выделяются в субаренду участки земли де-факто под индивидуальное жилищное строительство. Администрация СХП Новая Шангода выделила около 500 подобных участков своим жителям.

Особая привлекательность земли на данной территории определяется близостью к Махачкале – примерно 20 км от городских окраин. Это факт существенно влияет на рыночную стоимость земли (на кутанах, как и на других территориях, отсутствие формального права собственности не блокирует функционирование рынка земли). В то время как на других кутанах стоимость участка часто составляет 15–20 тыс. руб., в Новой Шангоде участки в центре села могут стоить 500–600 тыс., на окраине – примерно 150 тыс. Зависимость стоимости участка от близости к «центру», судя по всему, не в последнюю очередь определяется соображениями защищенности существующего здесь неформального права собственности. Бытует представление, что если какой-то территорией в ходе переговоров с республиканскими властями или с кумыкской районной администрацией придется пожертвовать или ее придется «выкупать», то это, скорее всего, будет окраина. В то же время риск потерять всю незаконно застроенную землю в целом практически не рассматривается – рано или поздно, но предоставленные жителям участки будут легализованы, «им обещали».

Основное место работы населения Новой Шангоды – Махачкала. Примерно в 800 метрах от края этого населенного пункта проходит трасса Махачкала – Хасавюрт и останавливается маршрутка. У некоторых – свой транспорт. Хозяйственных связей между селениями Шангода и Новая Шангода почти не осталось. Животноводы в горах свой скот на равнину не перегоняют, а стадо СХП никак не связано со «старой» Шангодой.

На настоящий момент населенные пункты, расположенные на кутанах, в административном плане относятся к горным территориям. Расстояние между «метрополией» и кутаном может составлять 150–200 км. Сельская администрация на кутанах является частью администрации горного поселения. Представители расположенных на кутанах населенных пунктов входят в представительный орган горного поселения, а также представительный орган соответствующего муниципального района. Простые технические справки жители могут получить на кутане, но для решения финансовых вопросов (например, оформления жилищных субсидий, пособий) вынуждены ехать в администрацию горного поселения. Финансирование коммунальной и социальной инфраструктуры населенных пунктов на кутане частично происходит через бюджет «материнского» поселения в горах, частично – через специальные созданные для этой цели региональные структуры[114].

В Кабардино-Балкарии законодатель пошел по другому пути. Особый статус земель отгонного животноводства не устанавливался, однако земли, использовавшиеся для этих целей в советское время, наряду с некоторыми другими категориями земель, были отнесены к межселенным территориям. Отметим, что, в соответствии с федеральным законодательством, Кабардино-Балкарская Республика не входит в число регионов с низкой плотностью сельского населения, в которых региональные власти имеют право выделять межселенные территории. Соответственно вся территория республики должна быть разделена между поселениями и городскими округами. Кроме того, вопреки федеральному законодательству, в соответствии с которым межселенными территориями распоряжаются органы местного самоуправления муниципального района, республиканская власть во многом взяла на себя управление данными землями.

Изначально площадь межселенных территорий занимала более половины территории республики, разброс по отдельным районам составлял от 6 % до 84 %. В 2006 г. площадь подобных территорий была существенно снижена, в первую очередь за счет трех горных районов (Черекский, Чегемский, Эльбрусский). Сокращение по ним составило от 2,2 до 4,4 раз, в целом по республике площадь данных территорий снизилась до 28 %[115]. Тем не менее, хотя Конституционный Суд Российской Федерации признал незаконным выделение в республике межселенных территорий, данный вопрос до сих пор не решен.

Ситуация с землями отгонного животноводства стала предметом постоянной напряженности в обеих республиках.

Во-первых, отнесение к территориям отгонного животноводства земель по критерию их традиционного использования провоцирует нарушение земельного законодательства, незаконное изменение целевого использования земли. В первую очередь подобная ситуация характерна для Республики Дагестан. Даже в официальных документах признавались такие факты, как распашка пастбищных земель для возделывания овощных и бахчевых культур, размещение коммерческих объектов на трассах скотопрогонов и скотоплощадках[116]. Причем необходимо признать, что ограничение целевого использования не спасает земли от деградации. «Продолжается ухудшение качества сельскохозяйственных угодий и их деградация, увеличивается площадь земельных угодий, подверженных негативным процессам: ветровой и водной эрозии, засолению, переувлажнению»[117]. Эти процессы распространяются и на земли пастбищ.

В то же время наличие ограничений на использование земли, а также сохранение преемственности с советскими временами в вопросах землепользования приводит к недоиспользованию потенциала данных ресурсов. С одной стороны, это связано с невозможностью легально использовать землю в соответствии с критериями наивысшей эффективности, ориентируясь на складывающуюся рыночную ситуацию. Достаточно сказать, что часть земель отгонного животноводства занимает территорию махачкалинской агломерации, близкую к берегу Каспийского моря. С другой стороны, по факту на землях отгонного животноводства обычно закрепляются преемники колхозов и совхозов советских времен, руководители которых имеют тесные связи с региональной и местной элитой. Именно они регулируют распределение данных земель и ограничивают доступ к ней новых предпринимателей, способных более эффективно организовать сельскохозяйственное производство[118] либо иную экономическую деятельность. Это является одним из факторов, ведущих к перекрытию социальных лифтов в северокавказских республиках и усиливающих социальную напряженность.

Во-вторых, в Республике Дагестан требует решения вопрос о статусе населенных пунктов, возникших на землях отгонного животноводства, в которых проживают тысячи людей. Формально эти населенные пункты не существуют, поскольку земли, на которых они возникли, относятся к сельскохозяйственным. Особенно активно дебатируется вопрос о придании статуса муниципальных образований одиннадцати подобным селениям. Судя по всему, в течение определенного времени в них существовали органы местного самоуправления. Во всяком случае, в июне 2005 г. в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления одиннадцати сельских поселений, расположенных на землях отгонного животноводства, прекращают свою деятельность по истечении срока полномочий и вновь не формируются[119]. В дальнейшем эта поправка была исключена из текста закона, и формально данные населенные пункты на настоящий момент должны иметь статус сельских поселений. Это же в целом подтверждают данные Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) по Республике Дагестан, который разработан в 2009 г. Управлением организации статистического наблюдения и контроля, Главным межрегиональным центром обработки и распространения статистической информации и территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Однако, по имеющейся информации, на практике это решение не реализовано. Применительно к остальным населенным пунктам на прикутанных землях данный вопрос даже не поднимался.

В то же время такое положение становится все более неприемлемым. Здесь важно отметить как вопиющее несоответствие подобной ситуации российскому законодательству, так и реальные проблемы и дополнительные трансакционные издержки, которые порождаются этой ситуацией.

Так, статья 11 Федерального закона № 131-ФЗ в число требований к установлению границ поселений включает следующие:

• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Очевидно, что существующая в Дагестане муниципальная организация противоречит как требованию наличия общей территории поселения, так и условию пешеходной доступности. Более того, расположение земель отгонного животноводства в ряде случаев приводит к тому, что требование наличия общей территории нарушается и для поселений равнинной части республики[120].

Содержательные вопросы, порождаемые подобной ситуацией, можно разделить на несколько групп. Наиболее очевидны технические проблемы, связанные с неудобством для населения ездить получать документы в горные районы. Однако это – лишь надводная часть айсберга. Из-за отсутствия органов местного самоуправления права жителей прикутанных населенных пунктов оказываются хуже защищены, неоправданно большую роль в организации жизни этих территорий играют руководители расположенных на них сельскохозяйственных предприятий.

Наконец, необходимо учитывать, что отношения сообществ, формирующихся в прикутанных населенных пунктах, с сообществами «материнских» горных поселений приобретают все более неоднозначный характер. С одной стороны, до сих пор сохраняются достаточно тесные связи, часть населения попеременно живет то на кутане, то в горах, многие возвращаются с кутана на выходные. С другой стороны, усиливаются процессы дифференциации. Сообщества на равнине становятся все более гетерогенными, на подобных территориях могут компактно проживать жители разных горных сел или даже районов. Их экономические потребности и интересы постепенно обособляются. Часть населения кутанов вообще никогда не была в горах. В этих условиях сохранение единых муниципалитетов со временем теряет смысл и с социальной точки зрения.

В-третьих, ситуация с землями отгонного животноводства является фактором, обостряющим межнациональные конфликты. Можно даже сказать, что в Кабардино-Балкарии эти конфликты в открытых формах были в значительной части спровоцированы ситуацией с межселенными территориями, во многом исторически представлявшими собой отгонные пастбища. В КБР, в отличие от Дагестана, основной проблемой является организационная форма и форма собственности на отгонные пастбища, расположенные в горах, в первую очередь в местах компактного проживания балкарцев. Балкарские национальные движения требуют включения данных территорий, в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, в земли поселений по месту их расположения и передачи их в муниципальную собственность. Кабардинские движения, ссылаясь на учет особенностей отгонного животноводства, настаивают на передаче территорий отгонных пастбищ тем муниципальным образованиям на равнине, которые пользовались ими в советское время: в соответствии с колхозной картой 1980-х гг. либо по границам 1922 г. При этом, в соответствии с их позицией, пастбища могут сохраняться в региональной собственности[121].

Несмотря на требование Конституционного Суда о ликвидации межселенных территорий, ситуация выглядит достаточно тупиковой.

Любая попытка выполнить это решение наталкивается на недовольство кабардинской стороны, затягивание с его выполнением вызывает протестные акции балкарцев. Пока же этими землями распоряжается республиканская власть, они все в большей мере оформляются в региональную собственность.

В Дагестане процессы миграции горцев на равнину, как уже указывалось выше, в течение длительного времени приводили к накоплению межэтнической напряженности. Судя по всему, это было одним из важнейших факторов, приведших к тому, что в сфере организации землепользования и муниципальной организации просматривается максимальная ориентация на сохранение того баланса, который сложился в предшествующий период. Однако это не решает проблему, скорее загоняя ее в тупик и приводя к подспудному накоплению противоречий. В то время как фактически принадлежащие горным районам территории отгонных пастбищ недоиспользуются из-за ограничения их специализации, жители равнины страдают от малоземелья, отсутствия места для строительства жилья, невозможности комплексного развития инфраструктуры. При этом стихийное распространение стационарных населенных пунктов на землях, формально имеющих статус земель отгонного животноводства, расценивается коренными жителями как самовольный захват территории, исконно принадлежащей проживающим на равнине национальностям, чужаками с гор. Причем активное выделение горцам земельных участков под жилищное строительство, происходящее вне правовых рамок на землях сельскохозяйственного назначения, где жилищное строительство формально запрещено, приводит к дальнейшему обострению конфликтов. В результате, как и в Кабардино-Балкарии, блокируется реализация уже принятых законодательных актов, в данном случае – легализация населенных пунктов на землях отгонного животноводства и формирование соответствующих муниципальных образований.

Необходимо также учитывать, что процессы миграции с гор затрагивают не только земли отгонного животноводства, но и прилегающие к ним места проживания равнинного населения. Все более смешанный национальный состав населенных пунктов на равнине рассматривается как угроза сохранения власти у «титульной» нации – результаты выборов в местные органы власти могут оказаться непредсказуемыми. Уже сейчас некоторые муниципальные районы на равнине возглавляются представителями горных народностей.

Совершенно ясно, что распутать клубок столь сложных противоречий, основы которых закладывались исторически, является чрезвычайно трудной задачей. Попытаемся сформулировать некоторые из возможных подходов.

Наиболее очевидный вывод, который можно сделать по данному вопросу – проблему так или иначе необходимо решать. Невозможно в динамично меняющемся глобальном мире консервировать использование ключевых для региона ресурсов в соответствии с исторической традицией без значительных негативных экономических и социальных последствий. Даже представленный выше беглый анализ, по нашему мнению, демонстрирует – цена сохранения статус-кво в данном случае неоправданно высока: неэффективное использование земли, блокирование предпринимательской инициативы, нарушение прав граждан. Но при этом нужно учитывать, что и изменение ситуации невозможно без существенных издержек. Решение вопросов, связанных с перераспределением одного из ценнейших ресурсов в регионе – земли, по определению не может быть бесконфликтным. Здесь придется учитывать разные интересы, в определенной мере «выкупать» реформу у существующих элит, обеспечивать детальное информирование всех заинтересованных сторон и населения в целом о «правилах игры» в данном процессе. Тем самым для проведения преобразований необходима серьезная подготовительная работа. С учетом всех этих соображений можно рассматривать данную задачу как среднесрочную.

В рамках данной проблемы решению подлежат две группы тесно переплетающихся вопросов: связанных с целевым использованием земель и с организацией местного самоуправления. Начнем со второй группы вопросов.

Земли отгонного животноводства и организация местного самоуправления

Изменение границ муниципальных образований и в случае Кабардино-Балкарии, и в случае Республики Дагестан может основываться на двух подходах, которые можно рассматривать либо как альтернативные, либо как взаимодополняющие.

Один подход – это внедрение на территории каждой из республик унифицированной модели реорганизации системы местного самоуправления. В этом случае для Кабардино-Балкарии, в соответствии с федеральным законодательством и решениями Конституционного Суда Российской Федерации, возможен единственный вариант – включение межселенных территорий в состав тех поселений, с которыми они граничат. Тем самым отгонные пастбища в горах окажутся территорией горных, в первую очередь балкарских, поселений. Правда, это не значит, что они должны быть однозначно переданы в муниципальную собственность. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (ст. 11.1 (4)). В условиях, когда приватизация земель данной категории запрещена, они могут быть:

• в региональной собственности;

• в собственности муниципального района;

• в собственности поселения.

Любые другие варианты требуют изменения федерального законодательства.

Ситуация в Дагестане еще более неоднозначна. В принципе можно рассматривать три возможных варианта упорядочивания муниципальной организации в республике.

1. Земли отгонного животноводства официально признаются частью горных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе горных районов. Подобный вариант наиболее соответствует сложившимся традициям, однако во многом противоречит тенденциям современного развития соответствующих территорий, а также требует корректировки федерального законодательства.

2. Земли отгонного животноводства признаются частью равнинных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе равнинных районов. Подобный вариант ликвидирует существующую чересполосицу и приводит муниципальную организацию в республике в соответствие с федеральным законодательством. Однако он с высокой степенью вероятности может резко обострить межнациональную напряженность, поскольку поселения, в основном населенные выходцами с гор, станут управляться районными властями, как правило, возглавляемыми представителями равнинных национальностей. В то же время там, где миграция с гор носит наиболее массовый характер, на районную муниципальную власть на равнине еще более активно смогут претендовать представители горных территорий.

3. Земли отгонного животноводства выделяются в отдельные муниципальные районы, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе этих новых районов. Это компромиссное решение, требующее определенных уступок и со стороны горных, и со стороны равнинных районов, а также значительной организационной перестройки работы на данных территориях. В то же время оно, как и предшествующее, согласует ситуацию в республике с требованиями федерального законодательства[122], а также признает де-юре по факту сложившуюся реальность – на кутанах сформировались новые сообщества, не принадлежащие по своим историческим и культурным корням к равнинным общностям, но уже достаточно автономные от социальных структур в горах. С этой точки зрения он представляется наиболее предпочтительным.

Все эти варианты подразумевают частичное изменение категорий земель, относящихся в настоящее время к отгонному животноводству: перевод их части в земли поселений, выделение жителям поселений полевых наделов и т. п. Однако масштабы данного изменения также должны быть определены в рамках подготовки земельной реформы.

Другой подход – это предоставление возможности различным сообществам, расположенным в горах и на равнине, договориться о взаимоприемлемом решении в каждом конкретном случае. В результате возникает мозаика различных моделей, отражающих смесь опоры на местные традиции с возможностями и потребностями современного экономического пространства. Ограничения при выборе моделей должны быть связаны, в первую очередь, с необходимостью соблюдения российского законодательства. Хотя если значительная часть сообществ выскажется за вариант, находящийся за пределами возможностей, предоставляемых федеральным законодательством, это будет серьезным аргументом в пользу его корректировки.

Каждый из предлагаемых подходов имеет свои плюсы и минусы. Выбор единой схемы дает возможность провести организационную перестройку достаточно быстро и технологично. Однако он не позволяет учитывать специфику ситуации в каждом конкретном случае, давать возможность конфликтующим сторонам искать наиболее приемлемые компромиссы. Это чревато усилением экономических и межнациональных конфликтов и общей напряженности ситуации в республиках. В то же время достижение решений на основе договоренностей может привести к существенному затягиванию процесса, стремлению все большего числа «игроков» принять в нем участие для реализации своих интересов, росту «цены» достижения компромисса. Кроме того, при изменении интересов «игроков» может быть поставлен вопрос о пересмотре принятого решения.

Представляется, что наиболее предпочтительной была бы смешанная схема, в соответствии с которой один из вариантов решения проблемы предлагается как основной. В случае несогласия хотя бы одной из заинтересованных сторон с данным вариантом предоставляется четко ограниченное время для достижения консенсуса по альтернативной модели, которая должна вписываться в рамки существующего российского законодательства. Если консенсус не достигнут, реализуется основной вариант.

В качестве заинтересованных сторон в случае Кабардино-Балкарии могут выступать органы местного самоуправления поселенческого и, возможно, районного уровня в горных районах, претендующие на межселенные территории, и органы местного самоуправления поселений на равнине, хозяйствам которых соответствующие территории принадлежали в советское время. В Дагестане это должны быть органы местного самоуправления горных поселений и районов, в состав которых сейчас формально входят кутанные земли, органы местного самоуправления муниципальных районов на равнине, к которым эти земли непосредственно прилегают, и так или иначе избранные представители самих прикутанных территорий (скорее всего, для их определения понадобится специальная процедура).

Особой проблемой является выбор базового варианта, который принимается «по умолчанию» и от которого во многом будет зависеть общая схема муниципальной организации в соответствующем регионе. Очевидно, интересы различных участвующих в процессе решения этого вопроса сторон будут противоположны. Поэтому неизбежно возникнет противоречие между тем вариантом, который выгоден существующей элите и направлен на сохранение статус-кво, и тем вариантом, который мог бы способствовать ускорению экономического развития, но не имеет серьезной лоббистской поддержки. Полностью разрешить данное противоречие в пользу потенциальной «коалиции роста» практически не представляется возможным. В то же время, для того чтобы ограничить возможности административного диктата в данном вопросе, можно попытаться использовать следующие инструменты:

• поднять решение вопроса на надреспубликанский уровень, например на уровень Северо-Кавказского федерального округа;

• образовать общественный совет по решению вопроса раздельно по каждому региону с широким представительством различных общественных сил (в то же время это не означает максимального расширения его численного состава, совет должен быть достаточно компактным);

• четко определить регламент работы совета и процедуру выработки решения, а также временные рамки, в которые решение должно быть принято;

• заранее установить, по какому варианту будет двигаться реформа в случае, если компромисс не будет найден;

• определить возможности и границы выкупа реформы у региональной элиты.

Очевидно, что подобные механизмы могут иметь какой-то эффект только в том случае, если на надреспубликанском уровне действительно существует субъект, заинтересованный в ускорении модернизации Северного Кавказа.

Изменение целевого использования земель отгонного животноводства

Вопрос требует более глубокой проработки, но на данный момент можно обсудить два подхода к организации данной процедуры.

1. Проведение обследования существующих земель отгонного животноводства на предмет оценки масштабов их реального использования под данные цели, а также определения сравнительной эффективности альтернативных вариантов использования соответствующих земель. Результаты подобного исследования, а также разработанные на их основе предложения по изменению направлений разрешенного использования земельного фонда должны стать предметом широкого общественного обсуждения, после чего могут быть приняты решения по корректировке границ земель отгонного животноводства. Особенно актуально проведение подобной работы применительно к Республике Дагестан. Причем принципиально важно, чтобы ее результаты были вынесены на обсуждение уже после того, как будет определена модель муниципальной организации и тем самым будет окончательно сформирована система интересов вокруг земельной реформы.

2. Заявительный принцип изменения целевого использования земель. Он может быть реализован как в дополнение к первому направлению, так и в качестве альтернативы в том случае, когда потребность в подобном пересмотре не носит массового характера. Здесь также должна быть проработана четкая процедура, в том числе определены:

• орган, отвечающий за принятие решений;

• основания, по которым заявитель может претендовать на изменение направления использования земель;

• основания, по которым потребителю может быть отказано в изменении целевого использования земель;

• сроки принятия решений;

• механизмы мониторинга данной процедуры и органы, ответственные за его проведение.