4.5. Обеспечение прав на землю: соотношение формальных и неформальных институтов в сельских сообществах Вьетнама

Как отмечалось выше, земельные реформы также могут быть направлены на обеспечение прав собственности или пользования земельными участками. Государственную регистрацию прав собственности/пользования принято рассматривать как наиболее эффективный инструмент обеспечения таких прав. Но регистрация прав на сельскохозяйственные земли, согласно стандартам западных стран, не всегда оказывалась эффективной в развивающихся странах. Высокие финансовые затраты; сложность земельных отношений, включающих в себя традиционные институты и институты, сформировавшиеся в колониальный период; особенности землепользования, зачастую основанного на сезонном чередовании пользователей, особенности экологической системы – все это существенно осложняет использование общепринятых в западных странах систем регистрации прав, а в некоторых случаях делает их неприемлемыми.

Основными аргументами за внедрение систем регистрации в развивающихся странах, однако, остаются утверждения о том, что права собственности, зарегистрированные в установленном порядке, позволяют использование земли в качестве залога и соответственно улучшают доступ к кредитам. Возможность использовать кредитные средства, в свою очередь, повышает вероятность инвестиций в сельскохозяйственное производство. Кроме того, наличие правоустанавливающих документов оказывает положительное влияние на развитие земельного рынка, способствуя перераспределению земель и их концентрации у наиболее эффективных пользователей.

В то же время попытка формализации прав по стандартам западных стран там, где эти права не разграничены фактически, увеличивает вероятность конфликтов. Например, право сезонного или периодического использования пастбища не исключает прав пользователей иными природными ресурсами, расположенными на той же территории, особенно в период восстановления пастбищной экосистемы. Регистрация прав скотоводов по западным стандартам в этом случае приведет к уничижению прав иных пользователей. Анализ результатов формализации прав собственности на землю и их влияния на повышение инвестиций со стороны собственника также не находят однозначного подтверждения. Например, Дж. Федер приводит данные, демонстрирующие значительный рост инвестиций в Таиланде и Бразилии после регистрации земли[190]. Однако такие исследователи, как Д. Этвуд[191], Ж.-Ф. Плато[192], Т. Сикор[193], не находят в исследуемых ими социумах прямой зависимости между указанными факторами.

Наличие прямо противоположных данных заставляет расширить группу анализируемых факторов. К. Тулмин предлагает учитывать не только формальное закрепление прав собственности, но и восприятие безопасности собственных прав пользователем земельного участка[194]. Основываясь на исследованиях Фёмин и Селле, она приводит следующий пример. Если пользователь земельного участка считает, что его права достаточно обеспечены иными институтами, например неформальным социальным договором на основе местных традиций, формализация прав собственности не приведет к повышению трудовых и финансовых вложений по отношению к данному участку. Проанализировав множественные примеры внедрения государственной регистрации в развивающихся странах, Тулмин приходит к выводу, что государственная регистрация прав на земельные участки как инструмент повышения эффективности и стимулирования рационального использования земель может быть использована там, где пользователи не уверены, что их права на землю надежно обеспечены.

Мы продемонстрируем влияние восприятия обеспеченности собственных прав землепользователями и превалирования традиционного понимания прав над официально закрепленными на примере постсоциалистической земельной реформы во Вьетнаме. Законодательство этой страны, принятое в 1993 г., формально закрепило права землепользователей на используемые ими участки[195]. Эти права включают: исключительное право пользования; право свободного распоряжения продуктами, произведенными на участке; право использования участка в качестве залога и право передачи по наследству. Двадцатилетний срок пользования был определен как минимальный. Столь продолжительный, по мнению правительства страны, срок должен был стимулировать ощущение безопасности прав каждого пользователя. Права пользователей гарантировались государством. Инструментом гарантии прав была избрана государственная регистрация прав пользования в общенациональном кадастре земель.

Однако в сообществе, исследуемом Т. Сикором[196], население выразило свое недовольство предписанным правительством закреплением долгосрочных прав пользования земельными наделами.

Под давлением населения провинциальные власти отказывались от регистрации прав на наиболее ценные для местного населения участки – заливные рисовые поля. Эти участки используются местным населением по следующим правилам: право пользования участком каждого домохозяйства зависит от выполнения им своих трудовых и финансовых обязанностей по поддержанию общественных ирригационных сооружений – поливных каналов и дамб, без которых рисоводство в этой местности невозможно. Участки перераспределяются между местными домохозяйствами в равных долях каждые три года. Невыполнение обязательств по поддержанию ирригационной системы отдельным домохозяйством ведет к изъятию права пользования. В то же время домохозяйства, осваивающие новые территории под заливные террасы, не включаются в списки перераспределения земельных наделов в течение восьми лет и не имеют в течение этого срока обязательств по поддержанию общественных ирригационных систем. Этот механизм действует на уровне устного социального договора. Сикор отмечает, что, несмотря на то что права пользования на эти рисовые плантации официально не закреплены, они используются наиболее эффективно. Растет урожайность за счет увеличения инвестиций в удобрения и новые, более продуктивные виды семян. Несмотря на высокие затраты труда, требующиеся для освоения таких участков, постоянно расширяется площадь террас[197].

В этом случае устойчивость прав пользователей на рисовые поля гарантируется устным договором членов сельского сообщества. Местные жители воспринимают эти гарантии как наиболее надежные. В то же время изменение механизма реализации прав пользователей в этом сообществе, например внедрение государственной регистрации прав на двадцатилетний период, потребовало бы создания нового института для поддержания ирригационной системы. Отсутствие такого института или его низкая эффективность привели бы к упадку ирригационных систем.

В том же сообществе права пользования на иные участки, кроме рисовых плантаций, были зарегистрированы в установленном правительством порядке. Речь идет о земельных участках, используемых для выращивания других культур и выпаса скота. По свидетельству Сикор, границы этих участков не соблюдаются, несмотря на их демаркацию на местности. Земли используются за пределами индивидуальных участков, обмениваются и продаются другим членам сообщества без внесения изменений в земельный кадастр, таким образом осложняя применение официально установленных норм землепользования. В данном случае традиционные институты, гарантирующие те или иные права на землю, имеют преимущественную силу над государственными регуляторами. Местные жители по-прежнему регулируют пользование ресурсами на основе устного договора внутри сообщества, определяемого потребностями и возможностями каждого домохозяйства в конкретный период времени.

Из данного примера очевидно, что местные неформальные институты, регулирующие землепользование и гарантирующие права населения, могут быть вполне эффективны на уровне сельского сообщества. В то же время важно отметить, что в регионах, интегрированных в национальную или глобальную экономику, государственная регистрация прав собственности или пользования местного населения необходима прежде всего для обеспечения этих прав в спорах с внешними игроками, заинтересованными в использовании местных земель. Местные институты в таких ситуациях бессильны.

Завершая наш обзор земельных преобразований, хотелось бы еще раз подчеркнуть новые тенденции в развитии парадигмы земельной реформы. Во-первых, происходит расширение понятия земельной реформы. На современном этапе под реформой понимаются не только перераспределение ресурсов, но и меры по улучшению условий землепользования и обеспечению прав на землю. Более широкое понимание концепции земельной реформы последовало за признанием факта того, что доступ к земельным ресурсам может быть ограничен множественными социальными, природно-климатическими, экономическими и другими факторами. Необходимость устранить или по крайней мере снизить влияние этих факторов определила расширение блока мер, входящих сегодня в понятие земельной реформы. Во-вторых, исходя из опыта реализации реформ, на современном этапе необходимым условием для достижения целей преобразований признается учет местных и региональных условий, таких как особенности землепользования, особенности институциональной структуры, особенности местных и региональных рынков, связь между землепользованием и локальной культурной идентичностью. Несоответствие норм, предписываемых национальными правительствами «сверху вниз», и неформальных локальных условий ведет к дисфункции внедряемых институтов, их отторжению на уровне производителя сельскохозяйственной продукции, а иногда и к социальной напряженности. Смена позиции сельхозпроизводителя в парадигме реформ от объекта к субъекту рассматривается сегодня теоретиками развития как составляющая успеха.