5.1. Концепция «электронного правительства» и проблемы развития форм внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия в условиях новых информационных технологий

Внедрение технологий электронного документооборота и развитие современных форм информационного взаимодействия относятся к числу первоочередных задач совершенствования деятельности органов государственной власти. Сложность этой задачи определяется рядом факторов, среди которых, по нашему мнению, необходимо выделить следующие.

Во-первых, в государственном аппарате создается и обращается громадный объем документации.

По данным Росархива и ВНИИДАД в предшествующий период ежегодный объем документации, образующейся в процессе деятельности органов государственного управления, составлял ориентировочно 250 млрд листов [142]. В настоящее время по данным мониторинга ВНИИДАД в федеральных органах власти рост объемов бумажного документооборота составляет от 15 до 30 % ежегодно (несмотря на внедрение информационно-коммуникационных технологий) [55].

Во-вторых, значительная часть документов, создаваемых в органах государственной власти, имеет длительные сроки архивного хранения (в том числе «постоянно»). Нерешенность вопросов длительного хранения электронных документов сдерживает применения электронного документооборота в органах государственной власти.

В-третьих, система органов государственной власти в целом имеет сложную иерархическую структуру. При этом отдельно взятый орган государственной власти также может включать систему подчиненных территориально удаленных подразделений. Соответственно, процессы управленческой коммуникации и процедуры документооборота в системе органов государственной власти носят особенно сложный, многозвенный и разветвленный характер.

Кроме того, время от времени в структуру системы органов государственной власти вносятся изменения: какие-то органы могут быть ликвидированы или реорганизованы, создаются новые органы [10–13]. Поэтому важно обеспечить возможность использования в работе ранее созданных информационных ресурсов, в том числе электронных.

В-четвертых, процессы документооборота в органах государственной власти должны выстраиваться на основе общих принципов и требований.

Возрастают требования к обоснованности и оперативности принятия управленческих решений, согласованности управленческих действий. При этом важно обеспечить оперативное информационное взаимодействие в системе органов государственной власти, развивать межведомственный электронный документооборот.

В-пятых, возрастают требования к качеству предоставления государственных услуг гражданам и развитию новых форм информационного взаимодействия с гражданами на основе электронных технологий (в том числе работа с обращениями граждан, направляемыми в электронной форме, предоставление информации о деятельности органов власти через Интернет).

В-шестых, в органах государственной власти должны соблюдаться и поддерживаться высокие требования к информационной безопасности и защите информации.

В-седьмых, в органах государственной власти используются разнородные системы автоматизации документооборота, что надо учитывать при организации межведомственного взаимодействия.

Задачи внедрения новых информационных технологий в деятельности органов государственной власти совпадают с задачами проведения административной реформы. Сейчас не идет речь о локальных мерах по совершенствованию документооборота в государственных органах, хотя реально могут требоваться и такие меры. Требуются качественно новые формы документооборота как внутри государственных органов, так и между ними.

Общая тенденция применения современных информационных технологий в деятельности государственных органов связана с концепцией «электронного правительства» (от англ. «Electronic Government», что можно перевести также как «электронное государственное управление»). Во многих странах разрабатываются и осуществляются национальные программы развития информационного общества, важнейшей частью которых является создание «электронного правительства».

Международный опыт проведения работ в области «электронного правительства» подразумевает поэтапное решение следующих задач:

создание официальных сайтов в Интернете;

расширенное интернет-присутствие, коммуникации по e-mail (точнее, осуществление внешнего документооборота с организациями и гражданами в электронной форме);

интерактивные сервисы с применением Web-порталов, позволяющие гражданам и предприятиям напрямую иметь доступ к информации, отвечающей их потребностям, получать различные формы и бланки;

проведение аутентифицированных транзакций (получение необходимых документов и других транзакционных услуг, уплата налогов и т. п.);

интегрированное взаимодействие в режиме on-line (правительственные органы осуществляют услуги в электронной форме, а пользователи получают эти услуги через портал) [60; 95, с. 8; 180, с. 109–111].

Основными принципами при осуществлении этой работы являются: информационная открытость, принцип «одного окна», обратная связь.

Проблематика «электронного правительства» является многогранной. Поэтому в рамках настоящей книги мы ограничимся рассмотрением лишь тех аспектов, которые связаны с внедрением технологий электронного документооборота.

Применение новых форм информационного взаимодействия между государственными органами и населением не может ограничиваться только официальными сайтами в Интернете. Необходимы перестройка внутренних процессов управленческого взаимодействия, развитие внутреннего электронного документооборота и реинжиниринг основных процессов работы. В связи с этим возрастает актуальность как новых технологических решений, так и организационно-внедренческой работы в сфере электронного документооборота. К примеру, корпорация EMC, один из лидеров мирового рынка систем Enterprise Content Management, предлагает следующие ориентиры («дорожную карту») при переходе на электронный документооборот в государственных учреждениях и организациях: все внутриведомственные процессы работы оптимизированы и автоматизированы, граждане и бизнес взаимодействуют с ведомствами в электронном виде через защищенные порталы, межведомственный документооборот также является электронным, а руководство ведомств, граждане и бизнес имеют возможность отслеживать прохождение документов на всех этапах процесса работы [105].

В нашей стране работа в области «электронного правительства» связана с федеральной целевой программой «Электронная Россия» и реализацией ряда законодательных актов и специально принимаемых решений [8, 9, 25–29].

Обстоятельный анализ ситуации в этой сфере дан в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [21]. В частности, отмечается, что сегодня в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и телекоммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Имеется опыт успешного обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями. Многими органами государственной власти созданы сайты в сети Интернет, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. В рамках реализации административной реформы ведется системная работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных технологий. На федеральном уровне подготовлены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, существуют серьезные нерешенные проблемы, в том числе касающиеся осуществления электронного документооборота. В их числе в новой редакции федеральной целевой программы «Электронная Россия» выделены следующие:

несмотря на стремительный рост спроса органов государственной власти на информационные и телекоммуникационные технологии, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов;

сохраняются значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности, результаты внедрения таких технологий носят преимущественно локальный ведомственный характер; закупка и внедрение программного обеспечения производятся без использования открытых стандартов, что приводит к несовместимости программно-технических решений, невозможности обмена данными между различными государственными информационными системами;

на начальной стадии развития находятся основные государственные информационные системы, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления;

лишь в некоторых органах государственной власти развернуты и используются комплексные системы электронного документооборота [21].

При этом отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями.

Используемые государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой базы, регламентирующей эти процессы, и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах. В результате такие информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности.

Проблема отсутствия унифицированной инфраструктуры, типовых решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями становится особенно актуальной по мере дальнейшего проникновения информационных и телекоммуникационных технологий в социально-экономическую сферу и развития государственных информационных систем.

Основной целью федеральной целевой программы «Электронная Россия» в 2009–2010 гг. является формирование в Российской

Федерации инфраструктуры электронного правительства, необходимой для:

повышения качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения;

повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;

повышения эффективности систем информационно-аналитического обеспечения государственного управления, обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [21].

Дальнейшая работа в этом направлении будет осуществляться на основе целевой программы «Информационное общество (2011–2020 гг.)» и других решений. Достижение требуемых результатов предполагает проведение соответствующей исследовательской, проектной, нормотворческой и организационно-практической работы.

Сошлемся на мнение, высказанное известным специалистом в области информационного права И. Л. Бачило, о том, что «…прежде чем проектировать закон или их множество, необходимо осуществить элементарное моделирование информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления» [59, с. 25]. В связи с этим И. Л. Бачило выделяет четыре модели решения задач информационного обеспечения органов федерального уровня. Применительно к задачам документооборота их можно представить следующим образом.

1. Решение задач документооборота и организации управленческого взаимодействия в рамках одного органа. Закрепление форм взаимодействия в административных регламентах.

2. Решение задач документооборота и организации управленческого взаимодействия в системе органа исполнительной власти, включая подчиненные ему структуры. Закрепление форм взаимодействия также возможно в административных регламентах.

3. Решение задач связи органа исполнительной власти с внешними контрагентами и партнерами. Создается сложная система документооборота, выходящая за пределы одного органа.

4. Решение задач связи органа исполнительной власти с населением и малым бизнесом в рамках предоставления государственных услуг. Использование преимущественно электронных форм обмена информацией и электронных документов.

На более общем уровне моделирования взаимодействие участников документооборота представлено в рамках коммуникационной модели (см. гл. 3, рис. 10 и 11).

С учетом рассмотренных задач развития «электронного правительства» и расширения применения технологий электронного документооборота нами предлагается модификация этой модели для взаимодействия органов государственной власти (на перспективу). В сравнении с рис. 11 схема, представленная на рис. 16, дополнена еще одним элементом – интегрированной электронной информационной средой. Необходимость ее развития становится все более очевидной.

Так, уже начато применение системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО), которая должна обеспечить взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота [22, 23, 28]. Участниками МЭДО являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. Положением о системе межведомственного электронного документооборота определен также организатор МЭДО.

Технико-технологическая инфраструктура МЭДО включает головной узел, оператором которого является организатор МЭДО, узлы участников МЭДО и защищенные каналы связи.

С использованием МЭДО, в частности, должно осуществляться:

получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

направление в электронной форме докладов Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;

внесение в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов;

ведение служебной переписки в связи с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

согласование в электронной форме проектов нормативных актов.

Рис. 16. Вариант коммуникационной модели внешнего электронного документооборота с взаимодействием в рамках интегрированной электронной информационной среды

Вместе с тем для задач межведомственного электронного взаимодействия необходимо не только осуществление пересылки документов в электронной форме, обмена информационными сообщениями, но и применение других организационно-технологических форм документооборота, использование единых баз данных и других создаваемых информационных ресурсов.

Соответственно в организационно-технологическом аспекте внутриведомственный и межведомственный документооборот органов государственной власти может иметь несколько вариантов. Среди них выделим следующие:

1) единая СЭД для органа государственной власти и подчиненных ему структур (т. е. «сквозной» документооборот в рамках единой СЭД);

2) взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в системе органа государственной власти и подчиненных ему структур;

3) комбинация вариантов 1 и 2;

4) межведомственное взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в органах государственной власти (на уровне передачи документов и служебной информации);

5) взаимоувязанное взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в органах государственной власти, а также СЭД подчиненных структур (с передачей информации о ходе и результатах исполнения документов, а также иной служебной информации);

6) единая СЭД для органов государственной власти.

Логика развития организационно-технологических форм документооборота (см. § 2.3 настоящей книги) предполагает как оптимизацию процессов управления и бизнес-процессов в организации на основе внутреннего электронного документооборота, так и совершенствование процессов взаимодействия с участниками внешнего электронного документооборота. В частности, на основе технологий электронного документооборота могут быть реализованы процедуры внешнего согласования документов, многоуровневого контроля исполнения поручений и др. Применение таких технологий означает более высокую степень информационного взаимодействия и, в свою очередь, потребует соответствующего дополнения нормативной базы.

Сейчас пока трудно сказать, будет ли создана единая система электронного документооборота федеральных органов власти либо некий центр обработки данных или какой-то иной вариант интегрированного ресурса.

Прообраз информационного взаимодействия органов государственной власти в нашей стране был предложен еще академиком В.М. Глушковым (идея создания ОГАС – общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления) [92, с. 485–491]. Современные информационно-коммуникационные технологии предоставляют для этого принципиально новые возможности.

В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088 поставлена задача создания единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системы «Управление» [25]. Определено, что данная система будет представлять собой комплекс информационных систем и информационных ресурсов, включающий центральную информационную систему, ведомственные информационные системы, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений в сфере государственного управления, а также информационные ресурсы иных информационных систем (в том числе региональных), необходимость интеграции которых в систему «Управление» определяется функциональными требованиями к ней. Создание и ввод в эксплуатацию системы «Управление» будет осуществляться в течение 2009–2012 гг.

Ранее было принято решение о создании Общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) в качестве государственной территориально-распределенной информационной системы, обеспечивающей информационное взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами в интересах оказания государственных услуг гражданам и организациям в электронном виде [19].

Новые требования к организации применения современных технологий для осуществления государственных и муниципальных функций в электронной форме отражены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (далее – СМЭВ), в котором определены назначение, правила формирования и функционирования этой системы [26]. Установлено, что Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является государственным заказчиком и оператором этой системы, координирует деятельность по подключению к СМЭВ. К началу 2011 г. должно состояться введение СМЭВ в эксплуатацию. СМЭВ должна обеспечивать, в частности: доступ к электронным сервисам информационных систем; получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства; возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационными системами, подключенными к СМЭВ; защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа; хранение информации.

Как видим, задача информационного взаимодействия на межведомственном уровне и интеграции информационных систем становится одной из ключевых. О необходимости объединения и коллективного использования баз данных государственных органов свидетельствует и опыт реализации программ по созданию «электронного правительства» в других странах [193].

Объединенные базы данных в перспективе должны стать важнейшим компонентом среды информационного взаимодействия органов государственной власти. Однако сдерживающим фактором является нерешенность ряда организационных и правовых проблем, в том числе связанных с обеспечением архивного хранения электронных документов и баз данных.

Обратим внимание на одну из проблем, которой в дискуссиях и публикациях по тематике электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия в российских органах власти пока не уделялось специального внимания. Как выше уже отмечалось, система органов государственной власти имеет подвижную, изменяющуюся со временем, структуру. В условиях расширения применения систем электронного документооборота потребуется решать задачу, которая при осуществлении бумажного делопроизводства выполнялась архивистами (здесь уместно вспомнить о преимуществах бумажных документов, которые, в отличие от электронных, при хранении и обращении к ним не являются техногеннозависимыми). Теперь же при реорганизациях органов государственной власти потребуется обеспечить возможность использования в работе баз данных систем электронного документооборота, созданных в период деятельности реорганизованных или упраздненных органов. Здесь потребуется выработка общего подхода к решению этой задачи на обозримую перспективу, так как иначе возникают риски, связанные с возможной утратой информации, сложностью объединения (или разделения) баз данных в условиях использования разнородных программных продуктов и неэффективным расходованием финансовых средств на эти цели.

К этому добавим, что американскими специалистами в области управления информационными системами отмечается сходная по характеру проблема, возникающая в бизнесе при слиянии компаний или приобретении ими других предприятий – это сложности, связанные с объединением различных корпоративных информационных систем. Недостаточное внимание к этой проблеме в результате приводит к снижению управляемости и ухудшению положения компании на рынке вместо ожидаемой экономической выгоды [154, с. 596–597].

На наш взгляд, в комплексе задач по созданию и развитию систем и технологий, обеспечивающих информационное взаимодействие органов государственной власти, важно предусматривать обеспечение возможности использования электронных информационных ресурсов как действующих, так и реорганизованных структур. Поэтому в процессе создания и развития общей интегрированной электронной информационной среды важно предусмотреть наличие архивной электронной информационной среды. Иными словами, потребуется пересмотреть в сторону интеграции организационно-технологические формы не только документооборота, но и хранения электронных документов, обеспечивая их доступность для целей управления и других задач на протяжении всего жизненного цикла документов. Соответственно длительное время дискутируемая задача «передачи электронных документов на архивное хранение» наполнится новым содержанием и получит конструктивные способы ее решения. Концептуальная разработка этой весьма сложной проблематики представляется актуальной и перспективной.

Таким образом, в условиях реализации задач «электронного правительства» в перспективе потребуется применение различных форм электронного информационного взаимодействия органов государственной власти, в том числе новых, разработка и внедрение которых еще предстоит.

В любом случае в настоящее время органам государственной власти всех уровней необходимо решать задачи расширения применения внутреннего и внешнего электронного документооборота. Эти задачи, с которыми сталкиваются различные организации (не только органы государственной власти), рассматриваются в последующих разделах данной главы.