2.4. Государственное и корпоративное регулирование управленческого документооборота

До последнего времени регламентация вопросов управленческого документооборота на государственном уровне осуществлялась в общем контексте законодательных и нормативных актов по документационному обеспечению управления (ДОУ), определяющих общие требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами.

В числе задач государственного регулирования ДОУ выделим следующие: издание документов, обладающих необходимой юридической силой; эффективное информационное обеспечение принимаемых решений на различных уровнях руководства и управления; реализация законных прав и интересов граждан; взаимодействие государственных органов и организаций различных отраслей, а также контроль за их деятельностью; формирование качественного архивного фонда, наиболее ценная часть которого поступает на государственное хранение и является одним из важнейших информационных ресурсов общества.

По общей оценке правоведов и документоведов существующий уровень государственного регулирования ДОУ в нашей стране не отвечает современным потребностям, а регламентация применения электронного документооборота сейчас явно недостаточна [58, 134, 142].

После изменения системы федеральных органов исполнительной власти [10, 11], перераспределения функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами вопросы межотраслевого регулирования ДОУ в сферу компетенции какого-либо органа исполнительной власти не вошли.

Сфера государственного регулирования ДОУ с начала 1990-х гг. существенно сузилась по сравнению с предыдущим периодом, когда действовали обязательные к применению государственные стандарты на ряд унифицированных систем документации, активно использовались (хотя имели статус методических документов) основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) [43], а затем Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ) [44]. Сфера действия этих документов распространялась на все учреждения, организации и предприятия.

В настоящее время государственное регулирование ДОУ в России в основном распространяется на государственные учреждения. При этом вопросы документации и документооборота затрагиваются в достаточно большом числе законодательных и нормативных актов. Отметим, что статьей 5 Федерального закона Российской Федерации от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» предусмотрено вхождение электронных документов (наряду с другими архивными документами независимо от способа создания и вида носителя) в состав Архивного фонда Российской Федерации [4]. Однако ключевые законодательные и нормативные акты, определяющие требования к электронным управленческим документам, организации их обращения и хранения, пока не приняты и актуальность их издания сохраняется.

Вопросы регламентации электронного документооборота нельзя решать в отрыве от общей проблематики организации документооборота. Традиционный документооборот также нуждается в регламентации и регулировании. Как подчеркивает М.В. Ларин, «необходим единый закон о документационном обеспечении управленческой деятельности, в котором будут урегулированы и вопросы электронного документооборота» [142, с. 24].

Правовые нормы по отдельным вопросам документирования и обращения документов в различных сферах управленческой и хозяйственной деятельности содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О бухгалтерском учете» и т. п.

Проблематика документооборота, в том числе электронного, вследствие объективной потребности регулирования этой сферы затрагивается в ряде изданных в последние годы законодательных и нормативных актов.

Основополагающий характер имеет Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Особо отметим употребление в тексте этого Федерального закона понятия «документооборот» как объекта правового регулирования. В статье 11 данного федерального закона записано: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [6]. Отметим, что в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» [1] требования к регламентации документооборота не содержались.

Важнейшее значение для документирования управленческой деятельности в электронной форме и для осуществления электронного документооборота имеет Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» [3]. Этот закон призван обеспечить правовые условия использования ЭЦП. В качестве условий определены: срок действия сертификата ключа, относящегося к этой ЭЦП; подтверждение подлинности ЭЦП в электронном документе; использование ЭЦП в отношениях, в которых она имеет юридическое значение. При соблюдении данных условий ЭЦП в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. В настоящее время идет работа над проектом нового закона об электронной подписи, при этом предлагается выделить три вида электронной подписи (простая, усиленная и квалифицированная). Иными словами, помимо ЭЦП предусматривается применение и других аналогов собственноручной подписи.

Расширение применения современных электронных технологий не только в государственных и негосударственных организациях, но и гражданами для их собственных нужд послужило мотивом включения в Федеральный закон Российской Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений, предусматривающих электронную форму обращений граждан (например, возможность направить обращение по электронной почте) [5].

Важная роль при его принятии отводилась Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», имеющему принципиальное значение при применении информационных систем и технологий, предусматривающих накопление и обработку персональных данных [7].

Введенный в действие с 1 января 2010 г. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержит важнейшие положения по использованию современных информационных технологий и сети Интернет. В статье 7 данного закона записано, что «Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа» [8].

Потребности регламентации управленческого взаимодействия (одной из форм которого является документооборот) органов исполнительной власти в новых условиях вызвали принятие постановлений Правительства Российской Федерации, утвердивших Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477) [17] и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 5 октября 2009 г. № 805) [18].

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [16] была призвана содействовать внедрению новых информационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их взаимодействию с гражданами и хозяйствующими субъектами. Эта задача связана, с одной стороны, с формированием соответствующей нормативной правовой базы, а с другой – с развитием информационной и телекоммуникационной инфраструктуры.

Как отмечается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)», значительная часть мероприятий, реализованных до 2008 г., носила излишне ведомственный характер и была направлена на решение в основном узкоспециализированных задач. «Внедрение информационных систем приводило к дублированию традиционного бумажного документооборота, делая его автоматизацию экономически неоправданной, вместо принципиального изменения концепции информатизации на основе свободы граждан на доступ к информации, повышения эффективности процессов оказания услуг и перевода большинства трансакций между органами государственного, регионального, муниципального управления, гражданами и бизнесом в электронный вид» [21].

В 2008 г. был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития информационных и телекоммуникационных технологий в Российской Федерации. В их числе Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. [15]. Предусмотрено, что в результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии к 2015 г. должны быть достигнуты определенные контрольные значения показателей, в том числе: доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна составить 70 %, а доля архивных фондов, включая фонды аудио– и видеоархивов, переведенных в электронную форму, – не менее 20 %.

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р [27]. В 2009 г. был принят план по реализации указанной концепции.

В развитие этих решений в 2009 г. был издан ряд регламентирующих документов, свидетельствующих о наметившемся прогрессе в сфере государственного регулирования ДОУ и электронного документооборота.

Исключительно важное значение и высокий юридический статус (утверждение Постановлением Правительства Российской Федерации) имеют «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [20], заменившие ранее действовавшую «Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» [45]. Предусмотрено, что на основе указанных Правил федеральные органы исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству. Хотя в целом Правила ориентированы на обеспечение традиционных делопроизводственных процедур, в них имеется раздел (довольно лаконичный) об особенностях работы с электронными документами, включающий некоторые процедуры документооборота (прием и отправка документов, их регистрация, рассмотрение, согласование и подписание). В связи с изданием Правил соответствующие изменения были внесены в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти [17].

Вскоре после издания указанных Правил последовал выход в свет ряда других документов со столь же высоким юридическим статусом, создающих нормативную основу применения системы межведомственного электронного документооборота:

Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» [22];

Технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 1403-р) [23];

Постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 2009 г. № 805 «О внесении изменений в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [22].

В указанных нормативных актах впервые регламентируются вопросы внешнего электронного документооборота (в форме межведомственного документооборота органов государственной власти).

Проблематика межведомственного электронного документооборота была отражена и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [21]. В этом документе поставлены конкретные задачи по повышению эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе новых информационных технологий, повышению качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти.

В изданных в последнее время законодательных и нормативных актах помимо понятия «межведомственный электронный документооборот» применяются также понятия «электронное взаимодействие» и «межведомственное электронное взаимодействие».

Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регламентировано предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями [9].

В связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ внесены изменения в законодательные акты, затрагивающие вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг в различных сферах государственного управления, а также в названные нами выше законодательные акты, регулирующие вопросы применения современных информационных технологий, порядок рассмотрения обращений граждан, архивное дело (например, [4–7]).

Вопросы применения современных технологий для осуществления государственных и муниципальных функций в электронной форме получили дальнейшее развитие в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [26].

После издания указанных базовых документов о применении технологий электронного документооборота к настоящему времени остаются вопросы, регламентация которых еще предстоит. В первую очередь, на наш взгляд, это относится к установлению требований к электронным копиям служебных документов и собственно электронным документам при их использовании в официальном документообороте, а также конкретным процедурам межведомственного электронного документооборота и информационного взаимодействия.

Отдельно выделим Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» от 13 апреля 2010 г. № 460, предусматривающий в числе прочих меры по внедрению инновационных технологий внутреннего электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления [14].

Государственное регулирование ДОУ и документооборота осуществляется также на основе государственных стандартов.

Для регламентации ДОУ в организациях различных форм собственности важное значение имеет государственный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1—2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» [39]. Этот стандарт, подготовленный на основе международного стандарта, содержит требования к формированию системы управления документами в организациях в условиях применения современных информационных технологий, а также должен способствовать развитию функций служб ДОУ и повышению их статуса.

Для организации документооборота, в том числе электронного, и построения систем хранения документов может также использоваться ГОСТ Р ИСО 23081-1—2008 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть 1. Принципы» [40]. Среди других государственных стандартов этой серии выделим ГОСТ Р 7.70—2003 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Описание баз данных и машиночитаемых информационных массивов. Состав и обозначение характеристик» [36].

Важно отметить, что в последние годы на международном уровне возрастает практический интерес к подготовке стандартов в сфере управления документацией, что связано с объективными потребностями регламентации вопросов организации работы с традиционными и электронными документами как для бизнеса, так и для задач государственного управления [206–209]. В настоящее время ведется подготовка серии международных стандартов, посвященных системе управления документами (Management system for records) [194]. Издание этих стандартов может оказать весьма серьезное влияние на дальнейшее регулирование этой сферы деятельности и в нашей стране.

Кроме названных, для расширения применения современных электронных технологий в сфере документооборота и стандартизации используемых подходов представляют интерес государственные стандарты серии «Информационная технология». Например, ГОСТ Р 52292—2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» и ГОСТ Р 52294—2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения» [37, 38].

Подтверждением важности регламентации процессов внешнего документооборота, в том числе межведомственного, обеспечения информационного взаимодействия различных организаций и предприятий в условиях применения технологий электронного документооборота является то, что в настоящее время ведется подготовка государственного стандарта «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям», не имеющего зарубежных аналогов. Первая редакция проекта данного ГОСТ, предусматривающего требования к электронным сообщениям (их формату, составу и содержанию) при взаимодействии систем электронного управленческого документооборота, уже опубликована в Интернет на официальном сайте [168].

Кроме указанных, выделим также государственные стандарты, не относящиеся непосредственно к ДОУ, но содержащие требования к обеспечению информационной безопасности и защиты информации, в том числе в сфере электронного документооборота (например, [32, 33]).

Итак, к настоящему времени сложились следующие уровни государственного регулирования ДОУ и документооборота:

1. Законодательные нормативные акты по вопросам документирования, применения информационных технологий и электронных документов, в том числе в конкретных социально-экономических отношениях и областях регулирования.

2. Нормативные акты, изданные Правительством Российской Федерации, по вопросам организации делопроизводства и документооборота в федеральных органах власти, расширения применения информационных технологий, развития «информационного общества» и формирования «электронного правительства».

3. Нормативные акты межотраслевого характера, изданные федеральными органами исполнительной власти, устанавливающие требования к отдельным видам документов и порядку их обращения.

4. Государственные стандарты, в том числе разработанные на основе международных, по вопросам управления документацией и электронного обмена информацией.

Хотя уровни регламентирующих документов в основном определились, на каждом из этих уровней остаются нерешенные вопросы перехода от бумажного к электронному документообороту. Расширение применения электронных документов в сфере управления и необходимость устранить возникшие в последнее время пробелы в нормативной базе ДОУ и документооборота обусловливают потребность в дальнейшем совершенствовании государственного регулирования этой сферы управленческой деятельности.

В настоящее время требуется регламентация более широкого круга вопросов документооборота, чем тот, который охватывался традиционным делопроизводством. В определенной мере этому препятствуют устаревшие взгляды на документооборот.

По нашему мнению, необходимо государственное регулирование ряда принципиальных вопросов документооборота как формы коммуникации между организациями, звеньями и ступенями управления, гражданами. Иными словами, в условиях применения технологий электронного документооборота в первую очередь нуждаются в регламентации на государственном и межведомственном уровне вопросы внешнего документооборота, в том числе определение субъектов документооборота и установление требований к оформлению и передаче официальных электронных документов.

В частности, важной сферой является регулирование электронного документооборота не только в системе органов государственной власти и местного самоуправления, но и в сфере предпринимательской деятельности. Вопросы электронного документооборота при взаимодействии юридически равных субъектов привлекают к себе внимание правоведов [165, 198]. При этом важно учитывать зарубежный опыт. На наш взгляд, следует согласиться с мнением, что «… законодательное регулирование электронного документооборота между участниками рынка должно основываться на принципе свободы договора и автономии воли сторон и касаться основополагающих аспектов, а также тех вопросов, которые не могут быть урегулированы самими участниками правоотношений» [198, с. 29]. Иными словами, важно иметь в виду существование договорной формы регулирования электронного документооборота между равными субъектами, а государственное регулирование (не только законодательное, но и на основе других нормативных актов, ГОСТ) должно создавать для этого правовую основу. Однако определение состава основополагающих аспектов, составляющих область государственного регулирования, и их приоритетов является непростой задачей.

С учетом того, что современный документооборот представляет собой сложную формальную опосредованную коммуникацию, необходимо его моделирование, позволяющее более системно подходить к регулированию электронного документооборота как на государственном уровне, так и на уровне отдельных организаций.

Часть вопросов организации и технологии документооборота составляет область корпоративного регулирования ДОУ, которое должно дополнять формы и методы государственного регулирования с учетом отраслевой специфики, конкретных условий деятельности того или иного учреждения или предприятия, доводя реализацию установленных норм до уровня конкретных процедур. Именно этим, а вовсе не только недостаточным уровнем государственного регулирования этой сферы определяется значение корпоративного регулирования ДОУ и документооборота.

Используемое понятие «корпоративное регулирование ДОУ» является относительно новым.[3] По мнению автора, понятие «корпоративное регулирование ДОУ» отвечает социально-экономическим преобразованиям в нашей стране за почти два десятилетия, с которыми по времени совпали принципиально новые возможности информационных технологий. Корпоративное регулирование ДОУ созвучно понятиям, вошедшим в современную практику менеджмента: корпоративное управление, корпоративные информационные системы, корпоративная культура [68, 70]. В современных условиях для развития корпоративного регулирования ДОУ в нашей стране имеется солидная база – опыт ведомств и предприятий, накопленный в предшествующий период.

В настоящей книге понятие корпоративного регулирования ДОУ используется в широком смысле применительно:

к отдельному учреждению, предприятию или организации с достаточно развитой организационной структурой;

к группе предприятий, объединенных отношениями собственности или корпоративными соглашениями;

к ведомству.

Корпоративное регулирование ДОУ имеет особое значение для ведомств и организаций с развитой иерархической и территориальной структурой, поскольку большое число подразделений и сотрудников требует проведения на корпоративном уровне унификации документационных процессов и закрепления корпоративных норм в локальных нормативных актах.

Практически в каждой организации проявляются «центростремительные» и «центробежные» тенденции, связанные как с закреплением правил работы с документами, так и с выработкой новых подходов, а иногда и с отступлением от установленных правил. Под влиянием многих одновременно действующих факторов внешнего и внутреннего порядка (в том числе квалификации работников, проявлений корпоративной культуры, возможных субкультур и контркультур, индивидуальной управленческой культуры работников) существует постоянная необходимость оптимизировать состав применяемых методов и приемов работы, устранять устаревшие и неэффективные [66].

В системе корпоративного регулирования ДОУ можно выделить следующие основные элементы:

издание регламентирующих документов;

организационно-методическое руководство и система информационного обеспечения;

работа с персоналом и корпоративная культура.

Корпоративное регулирование ДОУ призвано создать систему работы с документами в организации, учитывающую особенности документирования ее деятельности, характеристики структуры, персонала, технической базы, а также управленческие традиции и другие существенные факторы. В условиях применения современных информационных технологий к этому добавляется задача сопряжения традиционных и новых процедур работы с документами, использования корпоративных систем автоматизации документооборота и элементов электронного документооборота.

В последние 10–15 лет в управленческой практике значительно возрос интерес к применению процессного подхода [50, 104, 191]. На предприятиях и в организациях различных отраслей (например, в промышленности, в банковском секторе и др.) внедрение новых информационных технологий сопровождается реинжинирингом бизнес-процессов. В рамках административной реформы подобная работа начата и в государственных учреждениях, в связи с этим разрабатываются регламенты предоставления государственных услуг, электронные административные регламенты [95, 189]. В целом можно отметить возрастание практического интереса к регламентации и стандартизации бизнес-процессов на уровне предприятий и организаций.

Однако имеются отдельные примеры, когда при решении вопросов оптимизации работы устранение недостатков в организации делопроизводства и документооборота рассматривается только применительно к конкретным задачам или бизнес-процессам. Например, предприятие решает вопросы оптимизации своей работы. При этом предлагаемые процедуры работы включаются в описания бизнес-процессов, а до новой инструкции по ДОУ дело не доходит. Поэтому при всей полезности оптимизации отдельных бизнес-процессов следует также иметь в виду и общие, системные вопросы организации документооборота на предприятии в целом и издания соответствующих регламентирующих документов.

Особо подчеркнем, что характерный для корпоративного регулирования ДОУ поиск новых методов и приемов работы является важным источником обогащения теории и практики управления документацией, применения корпоративных информационных систем и технологий документооборота, проведения работы по оптимизации бизнес-процессов в масштабе конкретной организации.

С учетом изложенного выделим ряд принципиальных, на наш взгляд, положений:

1. Сочетание государственного и корпоративного регулирования ДОУ и документооборота в современных условиях следует рассматривать как базовый принцип. При этом корпоративное регулирование ДОУ и документооборота должно дополнять систему государственного регулирования с учетом отраслевой специфики, конкретных условий деятельности организации.

Кроме того, государственное регулирование должно создавать нормативно-правовую основу для осуществления договорной формы регулирования электронного документооборота между равными субъектами.

2. Возникает потребность в издании специальных документов по регламентации документооборота в условиях применения корпоративных технологий, в том числе процессов электронного документооборота.

Регламентация документооборота в рамках организации в условиях применения современных информационных технологий должна отличаться иерархичностью, наличием нескольких уровней регулирования и детализацией требований применительно к конкретным процессам и процедурам работы.

3. Корпоративное регулирование ДОУ связано с использованием не только методов организационного нормирования и регламентации, но и компонентов корпоративной культуры, а также фирменного стиля.