4.1. Принципы разработки городских целевых программ столичного мегаполиса

Управление развитием города – одна из основных функций государства, призванная упорядочить все формы хозяйственной деятельности и их взаимодействие[57]:

– ввести социально-экономические процессы в рамки соответствия экономическим законам рыночного хозяйства;

– создать условия для сбалансированного развития на основе научно-технического прогресса, не разрушающего окружающую природную среду.

Основными принципами разработки городских целевых программ являются:

– согласованность целей и задач программы с прогнозами и программами социально-экономического развития города, Генеральным планом развития города Москвы и приоритетными задачами, установленными нормативными актами органов государственной власти города;

– обоснованность по ресурсам (источникам финансирования), исполнителям и срокам осуществления комплекса мероприятий, составляющих программу;

– установление сроков достижения намеченных программой результатов;

– взаимосвязанность мероприятий программы с мероприятиями других утвержденных городских целевых программ.

Городская целевая программа может включать:

– основные цели и задачи, мероприятия программы, этапы их выполнения, а также сведения о государственном заказчике программы;

– анализ существующего состояния решаемой приоритетной проблемы и оценку сложившейся ситуации;

– обновление необходимости достижения целей и решения задач, выдвигаемых программой, а также технико-экономическое обоснование программы;

– комплекс мероприятий (технические инвестиционные, организационные, информационные и пр.) и конкретный достигаемый результат;

– ожидаемые результаты реализации программы, выраженные в соответствующих количественных показателях;

– обоснование необходимости выделения различных видов ресурсов, в первую очередь финансовых;

– сведения об объемах, источниках, формах и механизмах привлечения финансовых, трудовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации программ;

– оценку внешних факторов, влияющих на достижение поставленной цели (организационных, финансовых, социальных, инвестиционной привлекательности территории);

– сценарии возможного хода реализации программы в зависимости от изменения внешних факторов (оптимистический, реалистический, пессимистический);

– этапы и сроки их выполнения;

– описание параметров, используемых для оценки хода выполнения программ.

Порядок разработки и согласования целевых городских программ приведен на рис. 4.1, 4.2 и в табл. 4.1.

Рис. 4.1. Классификационные признаки и виды инвестиционных программ, обеспечивающих развитие московского мегаполиса

Рис. 4.2. Порядок разработки и согласования целевых городских программ

В таблице 4.2 приведены основные характеристики и оценки социально-экономической эффективности реализации целевых программ, анализ которых позволяет сделать вывод о повышении эффективности и целенаправленности расходов городского бюджета.

Таблица 4.1

Схема формирования инвестиционной программы московского мегаполиса

Таблица 4.2

Социально-экономическая эффективность реализации городских целевых программ

В процессе программного прогнозирования города должны решаться следующие задачи:

– анализ общегородской ситуации, анализ состояния различных систем обеспечения развития города (например, водохозяйственного и энергетического комплексов);

– выявление возможных направлений развития различных систем и комплексов, в первую очередь научно-технических, определение перспективных потребностей в новом оборудовании, продукции, услугах;

– формирование проблем, подлежащих решению в программе, определение ее целей;

– определение перспективных вариантов инвестиционных проектов, структуры и состава программ развития обеспечения города, сроков, путей и вероятностных характеристик достижения поставленных целей;

– оценка финансовых, материально-технических, информационных, трудовых и других ресурсов, необходимых для реализации отобранных вариантов программы;

– выбор и обоснование наилучших вариантов программы;

– определение перспективных вариантов механизма управления программой и оценка их воздействия на достижение целей программы;

– рекомендации по организационно-экономическому механизму реализации программы.

Городское землепользование в условиях рынка. Функционирование земельного рынка (на примере США) сложно и многогранно[58]. Цены на землю складываются под воздействием факторов спроса и предложения.

Под воздействием факторов спроса:

– рост занятости;

– дохода;

– иммиграции;

– доступности ипотечного кредита.

Под воздействием факторов предложения:

– количества свободных земель, отведенных для строительства жилья;

– инфраструктуры дорог;

– инфраструктуры канализации;

– инфраструктуры водопровода.

Ограниченность земли, отведенной под жилую застройку, повышает спрос на нее и цену. На практике и политике землепользования сказываются факторы:

– экономические;

– социальные;

– микрорегиональные;

– макрорегиональные.

Классификация землепользования в городе – важная первая ступень в понимании пространственной городской структуры. Изменения в земельной инвентаризации зависят от четырех параметров:

1) субурбанизации, т. е. разрастания пригородов в результате конверсии прилежащих сельских земель в городские;

2) обновления городских кварталов, в основном центральных;

3) строительства инфраструктурных и прочих общественных объектов;

4) роста или, наоборот, сворачивания образований, содержащих специализированные функции (перестройка зданий под парковочные площади, расширение больниц, парков и аэропортов).

Инвентаризация землепользования включает идентификацию важнейших экономических функций, объединенных в широкие категории землепользования:

– коммерческого;

– промышленного;

– жилищного.

В американском городе около двух третей земли находится в частной собственности, остальные же отведены под улицы либо находятся в общественном пользовании.

Главный вопрос для земельной и городской жилищной политики в США – сможет ли она в условиях неравномерного развития городской среды наряду с частным сектором обеспечить жилье и необходимую инфраструктуру по доступным ценам и в удобных местах.

Фундаментальный вопрос для землепользования: как новая технология будет влиять на городское развитие и можно ли предугадать это влияние. Автоматизация конторской деятельности, например, может значительно изменить территориальную структуру города.

Земля становится основным компонентом в издержках жилищного строительства. Так, например, в районах США с быстро растущим населением (Калифорния, Флорида, Колорадо) доля затрат на землю в общей стоимости жилья достигает 40 %, а в ограниченном рынке (Манхэттен) этот показатель колеблется от 60 до 70 %.

В США существует несколько видов планов, регламентирующих землепользование в городах.

Генеральный план представляет наиболее детальную проработку территориально-планировочной структуры городов от индивидуальных участков до крупного района.

Расширенный план включает в себя дополнительно к территориально-планировочной структуре города еще и правовые и экономические основы городского землепользования.

Перспективный план представляет собой лишь перечень целей и предпочтений местной власти в развитии города и не содержит карт территориальной структуры.

Секторный план не относится к городу в целом и применяется для отдельных районов и секторов.

Межевой план – это документ, в котором указано, как должны быть разделены в городе незастроенные земли.

Кодировка домов устанавливает строительные нормативы для каждого здания в городе.

Программа совершенствования городской инфраструктуры – этот документ обычно описывает возможные шаги по улучшению инфраструктуры в городе за определенное время.

Изменения в карте зонирования проводятся специальным местным советом города. В особых случаях проводится референдум, но окончательное решение остается за советом.

Первые попытки официального управления зонированием Нью-Йорк Сити были предприняты в конце XIX в. в ответ на гипертрофированный рост строительства на Манхэттене. Частые изменения в зонировании территории приводят к явлению, получившему в США название «пятнистое зонирование». Специалисты выделяют следующие концепции зонирования.

1. Участки, запланированные для застройки. Это – облегченный вид зонирования. Застройщик не скован различного рода ограничениями и нормативами, кроме местоположения участка, отведенного для застройки. Такой вид зонирования приносит большие выгоды для застройщика, но город не получает ничего, кроме проблем.

2. Кластерное зонирование. Это уникальный вид зонирования, в основе которого лежит норматив, взятый не из экономической, социальной или строительной сферы, а из представлений о компактном расселении людей в пространстве. Цель этого вида зонирования – сохранить больше открытого пространства для жилой застройки посредством создания ее кластерных (гроздевых) анклавов.

3. Зонирования для смешанного землепользования. Здесь речь идет о совместном жилом и коммерческом использовании той или иной территории города. Такое зонирование разрешает совмещение в одном здании конторы, магазина и жилища.

4. Стимуляционное зонирование – предоставляет частным строительным компаниям льготы в обмен на обеспечение общественно необходимых построек в городе.

5. Зонирование плотности – традиционный контроль за высотой зданий, величиной участка, покрытием участка, размером, количеством этажей и зданий и пр.

6. Условное зонирование – указывает разрешенные виды использования в случае следования определенным правилам.

7. Плавающее зонирование – устанавливает контроль за каждым типом застройки (жилье, магазины), но не выбирает места для строительства (особенно полезно для новых районов).

8. Ударное зонирование – соотносит спрос на землепользование с возможностями и следствиями изменений.

9. Трансфертное зонирование – разрешает владельцам недвижимости (исторических зданий) продавать права на застройку другому лицу, который может застраиваться в другом месте с высокой плотностью, обеспечивая сохранность исторической застройки.

10. Долевое зонирование – заранее готовятся минимальные пропорции желаемого комплекса землепользования.

11. Контрактное зонирование – специальные договорные правила с застройщиком.

12. Зонирование специального использования – специальная категория для особого использования, такого, как театральный район или гостинично-мотельная зона.

13. Сельскохозяйственное и лесное зонирование – предназначает территории для постоянного сельскохозяйственного использования, предотвращая на них спекулятивную застройку.

14. Бонусное или инициативное зонирование – разрешает большую плотность или высоту в случае если соблюдены определенные функции дизайна (парковочные стоянки, открытое пространство).

15. Эксклюзивное зонирование – определяет стандарты исполнения; часто используется в пригородных районах для поддержания исключительности и единообразия для данного пригорода.

16. Исторические зоны. Применяются для сохранения исторических зданий.

17. Право на застройку: новая концепция зонирования. Обозначает некоторую часть трехмерного пространства города, которую позволено занять недвижимостью тому или иному застройщику.

Методология оценки первичной стоимости земли в США основана главным образом на трех методах первичной оценки стоимости недвижимости[59]:

– сравнительном (наиболее распространен);

– замещенных издержек – для строений, но не для земли (применяется восстановительная стоимость строений, т. е. сумма денег, необходимая для замещения выбывающего капитала, в данном случае здания);

– дохода.