4.2. Целевые программы малых городов

В России насчитывается 2800 малых городов, в которых живет 38 % населения страны, в них расположено порядка 8 тыс. промышленных предприятий. Это внушительный экономический потенциал. Доля продукции предприятий малых городов в ВВП страны составляет около 2–2,5 %.

Потенциал малых городов очень высок, они являются опорой каждого региона и страны в целом. В связи с этим Союз малых городов Российской Федерации выступил с инициативой разработки федеральной целевой программы удвоения ВВП и преодоления бедности в малых городах. Идею создания этой программы поддерживает руководство большого числа субъектов Российской Федерации.

По мнению российских ученых, в настоящее время в России господствует упрощенный подход к экономическому развитию малых городов. Работоспособность любой системы определяется работоспособностью ее низшего звена, в данном случае – местного самоуправления. Без этого возможен лишь незначительный экономический рост, не превышающий 3–5% в год.

Недоиспользование потенциала малых городов ведет:

– к росту ресурсоемкости экономики;

– снижению ее конкурентоспособности;

– увеличению числа безработных.

Существуют внешние и внутренние угрозы развитию малых городов. К ним, в частности, относят:

– рост тарифов, которые сегодня необходимо снижать в 2–4 раза;

– вытеснение из малых городов интеллектуальных, трудовых и финансовых ресурсов;

– незначительная привлекательность таких городов для инвесторов;

– нерегулируемый приток мигрантов и пр.

На решение этих проблем, по мнению академика А. Эпштейна, вполне можно направить средства стабилизационного фонда.

Первый заместитель главы г. Троицка Р. Абдарашитов предлагает создавать особые экономические зоны (ОЭЗ) в малых приграничных городах. Он считает, что это позволит решить проблему привлечения российских и зарубежных инвестиций в экономику небольших городов, а также получить доступ к новым технологиям. Создание ОЭЗ приведет к увеличению числа финансовых институтов в городах, открытию филиалов банков, развитию гостиничного и досугового бизнеса. Для этого нужна четкая государственная политика функционирования ОЭЗ.

Начиная с 1991 г. в России впервые за послевоенные годы началось абсолютное сокращение числа городских жителей. Причем эта тенденция характерна для крупнейших и малых городов. Несколько лучше положение в средних городах, где наблюдается относительная стабилизация численности населения, но лишь за счет механического прироста, т. е. за счет мигрантов из различных районов страны и ближнего зарубежья. Средние города имеют относительно более развитую социально-бытовую инфраструктуру обслуживания, более разнообразную градообразующую базу и, следовательно, большие возможности трудоустройства. Однако сами по себе стабилизация или даже снижение численности населения малого города не являются главной проблемой.

Проблемы российских малых городов – в существенной деформации половозрастной структуры населения, пониженном удельном весе трудоспособных возрастов и повышенном – пенсионеров. Это связано со свертыванием притока сельского населения и неудовлетворительным состоянием социально-бытовой инфраструктуры малых городов. Кроме того, для многих малых городов, в связи с особенностями экономической базы, узкопрофильностью сфер приложения труда, характерно преобладание мужского или женского населения.

Рассмотрим основные проблемы малых городов.

Несоответствие структуры народно-хозяйственной базы требованиям рыночной экономики, технологическая отсталость большинства промышленных предприятий и высокий уровень износа основных фондов и, как следствие, низкая производительность труда и неконкурентность выпускаемой продукции.

Транспортно-коммуникационная оторванность от основных экономических, научных и культурных центров страны и от начавшей развиваться рыночной инфраструктуры. Так, 75 % малых городов России расположены на расстоянии более 80 км от областных центров, в том числе 10 % – далее 500 км. 10 % малых городов не имеют даже постоянных выходов на автодороги с твердым покрытием. Недостаток транспортных средств, горючего, возросшие транспортные тарифы и цены на услуги связи многократно усугубляют это положение.

Отсутствие или слабость необходимой информационной базы, что серьезно препятствует оперативному поиску вариантов развития и функционирования городов, не позволяет организовать маркетинг собственных ресурсов и инвестиционных предложений для отечественных и иностранных инвесторов, не способствует нахождению партнеров по кооперации и взаимовыгодному сотрудничеству.

Несформированность муниципальной собственности и муниципального хозяйства: слабы строительные, коммунальные и ремонтные организации, службы благоустройства и оформления не имеют необходимой техники и транспорта и т. п. Основная причина этого – отсутствие правовых гарантий и, главное, финансов, обеспечивающих активную роль органов городского самоуправления.

Проблемой, из-за недостатка средств в городских бюджетах, является обеспечение малых городов градостроительной документацией, которая учитывала бы особенности перехода к рынку, а также отсутствие нормативной правовой базы для развития рынка недвижимости, в том числе земельного рынка. Продолжают оставаться актуальными задачи повышения эффективности использования территории городов и определения ее потребительских качеств, определения городской черты, уточнения функционального и правового зонирования, т. е. всего, что связано с обновлением градостроительной документации.

Особые трудности возникают перед многопрофильными городами в регионах добычи полезных ископаемых, перед наукоградами, городами атомной энергетики, закрытыми административно-территориальными образованиями, где требуется широкое проведение конверсии или перепрофилирование ведущих предприятий, рациональное использование высокоинтеллектуального потенциала и переобучение производственного персонала.

Перед некоторыми малыми городами Крайнего Севера стоит проблема полного закрытия.

Особую группу составляют малые исторические города, в которых обострились проблемы разрушения архитектурно-ландшафтной среды и появилась опасность утраты памятников истории и культуры в связи с явно недостаточными объемами реставрационных работ. Эти города по сравнению с другими имеют дополнительные возможности развития за счет привлечения туристов, но неразвитость инфраструктуры и низкий уровень туристического обслуживания не позволяют, как правило, получать дополнительные финансовые поступления в городской бюджет и использовать в полной мере свой потенциал.

Практически перед малыми и средними городами стоит проблема роста безработицы, явной и скрытой, связанной с возможностью банкротства предприятий и организаций. Все это порождает дополнительную миграцию и дополнительные трудности в развитии городов.

Проблемам градостроительства в целом и выработке государственной градостроительной политики в России уделяется достаточно серьезное внимание. При этом упор делается на три основных направления:

1) анализ существующего положения и подготовка комплексной градостроительной документации, определяющей градостроительную политику на всех уровнях – федеральном, региональном и местном;

2) разработка законодательной и нормативной основы регулирования всех видов градостроительной деятельности на территории городов;

3) обеспечение программного подхода к решению проблем развития городов.

В настоящее время в России разработана и одобрена Правительством Российской Федерации в качестве основного документа, определяющего политику государства в данной области «Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации», основные положения которой являются базой при определении направлений развития отдельных территорий и городов. В числе намеченных Генеральной схемой первоочередных мероприятий – развитие существующих региональных систем расселения, в частности Среднерусской, Южно-Сибирской и Тихоокеанской, обладающих относительно благоприятными экологическими условиями развития и возможностью приема мигрантов. Генеральной схемой расселения подробно рассмотрены все градостроительные проблемы и по каждой даны определенные рекомендации, которые могут использоваться при принятии решений по развитию малых городов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Следующим важнейшим направлением реализации градостроительной политики является создание адекватной рыночным механизмам законодательной базы, регулирующей развитие городов и любую деятельность на их территории. В новых экономических условиях, с появлением множественности равноправных субъектов градостроительной деятельности, происходит переход к правовому градорегулированию с учетом потребностей и прав граждан-собственников и местных сообществ, а также интересов города в целом. В России этот процесс регулируется федеральными законами от 19 июля 1995 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также указами Президента России, соответствующими законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Основным принципом реализации градостроительной политики в России является программный подход к решению проблем развития малых и средних городов. В России разработаны, утверждены Правительством Российской Федерации и уже осуществляются две такие программы: Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, разработанная Союзом малых городов России; Федеральная государственная программа «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России», разработанная Госстроем России, преемником которого по данной программе стал Минземстрой России.

Необходимость разработки этих программ обусловлена:

– общегосударственным значением малых и средних городов, выполняющих важные, во многом специфические социальные и народно-хозяйственные функции в углублении реформ;

– слабой социально-экономической базой этих городов и потому недостаточной защищенностью их жителей.

Программы развития малых и средних городов ближайшего зарубежья[60]. В Азербайджанской Республике разработана Региональная схема расселения на территории Азербайджанской Республики, являющаяся долгосрочной научно обоснованной концепцией развития системы населенных мест. Схема предусматривает решение важнейших проблем расселения, отражающих основные направления региональной градостроительной политики на более отдаленную перспективу. Для всех 64 городов республики определены генеральные планы с показателями и расчетами: экономической базы, транспортных условий, трудовых, сырьевых и водных ресурсов, жилищного фонда, с учетом строительной базы, природно-климатических, санитарно-гигиенических и экологических условий.

Важность проблемы малых и средних городов Казахстана обусловливается большим количеством населения, проживающего в них. Казстройкомитетом планируется разработка Программы первоочередных мероприятий по реабилитации и развитию малых и средних городов республики. Целью ее разработки является анализ современного состояния и выявление из общего числа населенных пунктов градостроительных и социальных индикаторов, ранжирование городов по степени депрессий и определение приоритетных направлений градостроительной политики в отношении развития малых и средних городов, разработка нормативных правовых актов национального, регионального уровней, регламентирующих архитектурную и градостроительную деятельность на территории этих городов, обеспечивающих их устойчивое функционирование.

В Кыргызстане рыночные условия негативно отразились на условиях проживания в малых и средних городах, где закрытие предприятий привело к массовому выезду из них населения и создало значительные площади неиспользуемого, брошенного или реализуемого по бросовым ценам жилья. Власти принимают меры по привлечению в эти регионы инвестиций для создания новых предприятий, реконструкции и переоборудования действующих. Выделяются средства для развития гидроэнергетики, табачной промышленности. В целях решения стоящих перед республикой проблем и, в частности, для стимулирования развития малых и средних городов создан Межправительственный совет по инновационной деятельности, в который вошли представители Минфина, Фонда Госимущества, Министерства внешней торговли, Министерства сельского и водного хозяйства, Национальной академии, Госархстройинспекции при Правительстве Кыргызской Республики, Налоговой инспекции, представителей банков, предприятий и организаций.

В настоящее время осуществляются меры по созданию сети внебюджетных фондов, обеспечивающих приток средств в инновационную деятельность, в том числе через налоговое законодательство. С целью формирования рынка технологий в республике запланировано постоянное издание информационных материалов о предлагаемых для реализации инновационных проектах, а также проведение выставок.

В 1998 г. разработано Положение об инновационных центрах и научно-технологических парках и Положение о Межведомственном совете по инновационной деятельности.

Наиболее остро социально-экономические проблемы стоят в малых городах Украины – центрах угледобывающей промышленности и энергетики. С целью их преодоления, активизации инновационной и инвестиционной деятельности, создания новых рабочих мест и трудоустройства высвобождающегося персонала в таких городах руководством Украины приняты законодательные акты о создании специальных экономических зон с благоприятными таможенными, налоговыми и прочими режимами деятельности. Две такие зоны: Донецк и Азов – созданы в Донецкой области, а также в 12 малых и средних городах Украины. Специальная экономическая зона создана в Славутиче – городе энергетиков Чернобыльской АЭС.

В настоящее время на Украине приступили к разработке государственных целевых программ развития малых и средних городов.

Все вышесказанное позволяет сделать определенные выводы и сформулировать основные рекомендации по путям вывода малых и средних городов из кризисной ситуации, в которой они сейчас находятся.

1. Малые и средние города среди различных типов городских поселений находятся в наиболее сложном социально-экономическом положении, а их жители наименее защищены в социальном плане и нуждаются в помощи государства.

2. Для выхода из кризисной ситуации малым и средним городам требуется финансовая поддержка как на общегосударственном уровне, так и со стороны региональных органов власти. Однако в условиях рыночной экономики в своем развитии города должны опираться в основном на собственные ресурсы: экономические, историко-культурные, природные, интеллектуальные, трудовые и территориальные.

3. Пополнение городского бюджета может происходить за счет взимания налоговых, арендных и рентных платежей за муниципальную недвижимость и землю, величина ставок которых должна устанавливаться органами власти в зависимости от функционального зонирования и градостроительной значимости и ценности территории.

4. Изыскиваемые городом финансовые ресурсы должны в первую очередь направляться на развитие производств, позволяющих создавать дополнительные рабочие места и приносить прибыль в городской бюджет.

5. Для обеспечения устойчивого функционирования малых и средних городов необходима разработка нормативных правовых актов государственного, регионального и городского уровня, регламентирующих градостроительную деятельность на их территории, являющихся обязательными для потенциальных инвесторов и для муниципальных органов.

6. Решение проблем развития малых и средних городов должно осуществляться программными методами, опирающимися на общие принципы градостроительной политики, утверждаемые и проводимые государством.

7. На всех этапах разработки, рассмотрения и реализации утвержденных программ необходимо обеспечить гласность принимаемых решений, привлекая широкие слои населения города к обсуждению всех вопросов, связанных с его возрождением и устойчивым развитием.