Глава 13. Cоциальное государство для XXI века

В первых трех частях этой книги мы исследовали эволюцию распределения богатства и структуры неравенства начиная с XVIII века. Один из главных выводов нашего исследования заключается в том, что с прошлым в значительной степени покончили войны, приведя к трансформации структуры неравенства в XX веке. В начале двадцать первого столетия некоторые виды имущественного неравенства, которые казались преодоленными, вновь возвращаются к историческим пикам и даже превосходят их в рамках новой мир-экономики, дающей огромные надежды (конец бедности) и приводящей к не менее масштабным дисбалансам (некоторые люди богаче целых стран). Можно ли представить, что в XXI веке капитализм будет надолго преодолен мирными средствами, или же стоит просто ждать следующих кризисов или следующих войн, которые на этот раз действительно будут мировыми? Если исходить из исторической эволюции и опыта, которые мы обрисовали, какие государственные институты и политические меры позволят справедливо и эффективно регулировать глобализированный имущественный капитал XXI века?

Как мы уже отмечали, идеальной мерой, которая дала бы возможность избежать бесконечно спирали неравенства и установить контроль над динамикой капитала, стал бы мировой прогрессивный налог на капитал. Более того, такой инструмент обладал бы тем достоинством, что с его помощью можно было бы обеспечить демократическую и финансовую прозрачность в вопросе о состояниях, которая является необходимым условием для эффективного регулирования банковской системы и международных финансовых потоков. Налог на капитал позволил бы установить верховенство общественного интереса над частным, сохранив при этом открытость экономики и действие сил конкуренции. Этого нельзя сказать о различных формах национализма и отстаивания идентичности, которые могут лишить действенности эту идеальную меру. Конечно, в мировом масштабе налог на капитал представляет собой утопию. Тем не менее такое решение можно было бы применить в региональном или континентальном масштабе, прежде всего в Европе, начиная с тех стран, которые захотели бы ввести этот налог. Однако прежде чем говорить об этом, необходимо поместить вопрос о налоге на капитал (который является лишь одним из элементов идеальной налоговой и социальной системы) в намного более широкий контекст, касающийся роли государства в производстве и распределении богатства, а также в построении такого социального государства, которое будет адекватно реалиям XXI века.

Кризис 2008 года и вопрос возвращения государства. Глобальный финансовый кризис, начавшийся в 2007–2008 годах, обычно называют самым тяжелым кризисом, с которым столкнулся мировой капитализм с 1929 года. Это сравнение отчасти обосновано, однако оно не должно затмевать многие ключевые отличия между двумя кризисами. Самое очевидное из них заключается в том, что нынешний кризис не привел к столь разрушительной депрессии, как предыдущий. С 1929 по 1935 год уровень производства в крупнейших европейских странах упал на четверть, безработица на столько же выросла, и вся планета вышла из этой Великой депрессии, лишь когда началась Вторая мировая война. К счастью, сегодняшний кризис не вызвал таких тяжелых катаклизмов. Именно поэтому его часто сравнивают с кризисом 1930-х годов, обозначая его несколько более успокаивающим термином Великая рецессия. Разумеется, к 2013 году ключевые развитые экономики лишь вернулись к уровню производства 2007 года, государственные финансы в них находятся в жалком состоянии, а перспективы роста в обозримом будущем представляются туманными, особенно в Европе, погруженной в бесконечный кризис государственных долгов (что довольно забавно, учитывая, что речь идет о континенте, где соотношение между имуществом и доходом самое высокое в мире). Падение производства в самый тяжелый момент рецессии, в 2009 году, не превысило 5 % в большинстве богатых стран, что достаточно для того, чтобы превратить ее в самую тяжелую рецессию со времен Второй мировой войны, однако сильно отличается от массового краха и череды банкротств, имевших место в 1930-е годы. Кроме того, развивающиеся страны очень скоро вернулись к докризисным темпам роста и в 2010-е годы являются мотором роста мировой экономики.

Основная причина, по которой кризис 2008 года не привел к столь же тяжелой депрессии, как кризис 1929 года, заключается в том, что правительства и центральные банки богатых стран на этот раз не дали финансовой системе рухнуть и согласились создать необходимую ликвидность, позволившую избежать волны банкротств банков, которые в 1930-е годы привели мир на край пропасти. Эта прагматичная денежная и финансовая политика, полностью противоположная «ликвидационной» ортодоксии, которая повсеместно преобладала после краха 1929 года (нужно «ликвидировать хромых уток», утверждал американский президент Гувер до тех пор, пока в начале 1933 года его не сменил Рузвельт), позволила избежать худшего. Она также напомнила миру, что центральные банки не должны безучастно наблюдать за происходящим и довольствоваться поддержанием низкой инфляции. В условиях всеобщей финансовой паники они играют незаменимую роль кредитора последней инстанции и представляют собой единственный государственный институт, спасающий экономику и общество от полного краха. Тем не менее центральные банки не располагают достаточными инструментами для того, чтобы решить все мировые проблемы. Прагматическая политика, последовавшая за кризисом 2008 года, безусловно, позволила избежать худшего, однако не смогла дать долгосрочного ответа на структурные проблемы, вызвавшие кризис, и прежде всего на проблему вопиющего дефицита финансовой прозрачности и роста неравенства. Кризис 2008 года являет собой первый кризис глобализированного имущественного капитализма в XXI веке. Маловероятно, что он будет последним.

Многие обозреватели изобличают отсутствие настоящего «возвращения государства» на экономическую арену и высказывают сожаление по этому поводу, отмечая, что кризис 1930-х годов, несмотря на всю свою глубину, по крайней мере привел к намного более радикальным изменениям, особенно в том, что касается налоговой и бюджетной политики. Разве Рузвельт всего за несколько лет не поднял верхнюю ставку федерального подоходного налога выше 80 % для самых высоких доходов, в то время как при Гувере она составлял лишь 25 %? Сегодня же в Вашингтоне гадают, удастся ли администрации Обамы во время второго мандата поднять верхнюю ставку, равную 35 % со времен Буша, выше того уровня, которой она достигала при Клинтоне в 1990-е годы (около 40 %).

В следующей главе мы вернемся к вопросу о конфискационных ставках налогообложения для доходов, считающихся неприличными (и бесполезными с экономической точки зрения), которые стали характерным американским изобретением межвоенного периода и которые, на мой взгляд, следовало бы переосмыслить и возродить — прежде всего в той стране, где они впервые появились.

Однако фискальную и бюджетную политику нельзя сводить к вопросу о конфискационной налоговой ставке, которой облагаются самые высокие доходы (и которая по определению почти ничего не приносит), а прогрессивный налог на капитал представляется более подходящим инструментом для решения проблем XXI века, чем прогрессивный подоходный налог, изобретенный в XX веке (тем не менее мы увидим, что оба этих инструмента в будущем могут играть полезную роль и дополнять друг друга); кроме того, важно развеять уже сейчас одно важное недоразумение.

Вопрос «возвращения государства» в 2010-е годы ставится совершенно иначе, чем в 1930-е годы, по одной простой причине: сегодня государство обладает намного большим весом, чем тогда и вообще чем когда-либо прежде. Именно поэтому в течение нынешнего кризиса одновременно раздаются обвинения в адрес рынка и ставится под сомнение вес и роль государства. Попытки пересмотра роли государства не прекращаются с 1970-1980-х годов и не прекратятся никогда: поскольку государство играет в экономической и социальной жизни центральную роль, которую оно приобрело в послевоенные десятилетия, вполне нормально и закономерно, что эта роль постоянно обсуждается и ставится под вопрос. Некоторым это может показаться несправедливым, однако это неизбежно и естественно. Иногда это приводит к путанице, к взаимному непониманию и к столкновению точек зрения, которые кажутся непримиримыми. Одни во весь голос требуют возвращения государства во всех видах, подразумевая, что оно исчезло; другие настаивают на его немедленном демонтаже, в том числе и там, где оно и так уже присутствует в минимальном виде, т. е. в Соединенных Штатах, где некоторые группы, вышедшие из «Чайных партий», хотят упразднить Федеральную резервную систему и вернуться к золотому стандарту. В Европе словесные перепалки между «ленивыми греками» и «немцами-нацистами» далеко не всегда ведутся в более мягком тоне. Все это не способствует решению проблем. Тем не менее обе точки зрения, антирыночная и антигосударственная, отчасти справедливы: нужно изобрести новые инструменты, которые позволят вновь установить контроль над обезумевшим финансовым капитализмом и вместе с тем провести обновление и глубокую долговременную модернизацию систем налогообложения и расходов, на которых зиждется современное социальное государство и которые достигли такой степени сложности, что иногда оказываются чрезмерно запутанными и утрачивают свою эффективность с социально-экономической точки зрения.

Эта двойная задача может показаться неразрешимой: в наступившем столетии она действительно представляет собой огромный вызов для наших демократических обществ. Однако обойти ее нельзя; искать решение необходимо: невозможно убедить большинство граждан, что нужно создавать новые государственные инструменты (да еще в придачу на наднациональном уровне), если в то же самое время невозможно доказать, что уже существующие инструменты функционируют правильно.

Для того чтобы правильно понять значимость этой двойной задачи, нам следует вернуться немного назад и напомнить основные вехи в эволюции структуры отчислений и государственных расходов в богатых странах начиная с XIX века.

Развитие социального государства в XX веке. Эволюцию роли государства в экономической и социальной жизни проще всего охарактеризовать, проанализировав то значение, которое приобрели налоги и сборы в своей совокупности в национальном доходе. На графике 13.1 мы представили исторические пути четырех стран (Соединенных Штагов, Великобритании, Франции, Швеции), которые довольно хорошо отражают многообразие ситуаций, наблюдаемых в богатых странах[485]. В этой эволюции обнаруживается много поразительно схожих черт и немало существенных различий.

График 13.1

Обязательные отчисления в богатых странах в 1870–2010 годах

ордината: Обязательные отчисления (в % к национальному доходу).

Примечание. Обязательные отчисления составляли менее 10 % национального дохода до 1900-1910-х годов; в 2000-2010-е годы они составляют от 30 до 55 %.

Источники: piketty.pse.ens.fr/capital21с.

Первое сходство заключается в том, что в XIX веке и накануне Первой мировой войны во всех странах налоги составляли менее 10 % национального дохода. Это отражает ситуацию, в которой государство было очень слабо вовлечено в экономическую и социальную жизнь. Взимая налоги в размере 7–8 % национального дохода, можно финансировать основные государственные институты (полицию, правосудие, армию, внешнюю политику, общую администрацию и т. д.), но не более того. После покрытия расходов на поддержание правопорядка, обеспечение прав собственности и военные нужды (на последние зачастую уходило около половины всех трат) в государственной казне мало что оставалось[486]. Государства в те времена финансировали также строительство некоторых дорог и поддержание минимальной инфраструктуры, а также определенного количества школ, университетов и больниц, однако государственные услуг и в области образования и здравоохранения, доступные остальному населению, оставляли желать лучшего[487].

С 1920-1930-Х до 1970-1980-х годов во всем богатом мире наблюдалось существенное увеличение доли национального дохода, которая приходится на налоги и на государственные расходы (прежде всего на социальные расходы). Во всех развитых странах всего за полвека доля налогов в национальном доходе выросла как минимум в три-четыре раза (иногда в пять раз, как в странах Северной Европы). Опять-таки во всех странах можно констатировать практически полную стабилизацию доли налогов в национальном доходе с 1980-Х до 2010-х годов. Эта стабилизация произошла на разных уровнях: всего 30 % национального дохода в Соединенных Штатах, около 40 % в Великобритании и от 45 до 55 % национального дохода в странах континентальной Европы (45 % в Германии, 50 % во Франции и около 55 % в Швеции)[488]. Расхождение между странами довольно значительно[489]. Однако поразительно, насколько эволюция на протяжении целого столетия была схожей в разных странах, особенно в том, что касается почти полной стабильности во всех странах в последние три десятилетия. Политические повороты и национальная специфика сыграли свою роль в движении кривых на графике 13.1 (например, в Великобритании и во Франции[490]). Однако в конечном счете они имели лишь ограниченное значение по сравнению с общей стабилизацией[491].

Таким образом, все богатые страны без исключения в XX веке перешли от баланса, в рамках которого налоги и государственные расходы составляли менее десятой части национального дохода, к новому балансу, в рамках которого на эти цели уходит от трети до половины национального дохода[492]. Следует уточнить сразу несколько важных моментов относительно этой фундаментальной трансформации.

Прежде всего видно, насколько вопрос о «возвращении государства» кажется неуместным в современном контексте: роль государства никогда не была столь велика. Чтобы получить комплексное представлении о его участии в экономической и социальной жизни, нужно принимать в расчет иные показатели. Вмешательство государства выражается не только во взимании налогов, необходимых для финансирования его расходов и трансфертов, но и в установлении правил. Например, финансовые рынки начиная с 1980-1990-х годов регулируются куда менее строго, чем в период с 1950-х по 1970-е годы. Государство также может вмешиваться в качестве производителя и собственника капитала, хотя в последние три десятилетия приватизация в промышленной и финансовой сферах уменьшила эту роль по сравнению с тремя послевоенными десятилетиями.

Тем не менее в том, что касается налогов и бюджета, — а это уже немало — государство никогда не имело такого веса, как в последние десятилетия. Не прослеживается никакой тенденции к его снижению вопреки тому, что часто приходится слышать. Конечно, в условиях старения населения, прогресса медицинских технологий и все большей потребности в образовании сам факт стабилизации отчислений в пользу государства в пропорции к национальному доходу представляется невыполнимой затеей, которую легко обещать, находясь в оппозиции, но трудно осуществить, придя к власти. Как бы то ни было, сегодня обязательные отчисления составляют около половины национального дохода почти по всей Европе, и в ближайшие десятилетия никто всерьез не собирается увеличивать их темпами, сравнимыми с периодом 1930-1980-х годов. После кризиса 1930-х годов в условиях послевоенного восстановления было вполне резонно полагать, что решение проблем капитализма заключается в безграничном наращивании веса государства и его социальных расходов. Сегодня ситуация более сложная. Государство уже совершило большой скачок вперед; второй раз этого не произойдет, по крайней мере в таком же виде.

Формы социального государства. Чтобы лучше понять проблемы, скрывающиеся за этими цифрами, нам следует теперь несколько точнее описать, к чему привело историческое повышение обязательных отчислений. Эта перемена отражает становление «социального государства» в течение XX века[493]. В XIX веке и накануне Первой мировой войны государство ограничивало себя лишь прерогативами центральной власти. На эти цели сегодня тратится чуть менее десятой части национального дохода. Рост доли отчислений в производимом богатстве позволил государству брать на себя решение все большего объема социальных задач, на которые в разных странах уходит от четверти до трети национального дохода. Эту сумму можно разделить на две сопоставимые половины: во-первых, это государственные расходы на образование и здравоохранение, а во-вторых, замещающие доходы и трансферты[494].

В начале XXI века во всех развитых странах государственные расходы на образование и здравоохранение составляют от 10 до 15 % [495]. Но в рамках этой общей схемы мы обнаруживаем значительные различия между странами. Начальное и среднее образование почти полностью бесплатно для населения во всех странах, а высшее образование может быть платным, как в Соединенных Штатах и, в меньшей степени, в Великобритании. Государственная система медицинского страхования универсальна (т. е. доступна всему населению) повсеместно в Европе, в том числе и в Великобритании[496]. Однако в Соединенных Штатах она предназначена лишь для бедняков и пожилых людей (что не мешает ей стоить очень дорого[497]).

Во всех развитых странах эти государственные расходы покрывают значительную часть стоимости услуг в области образования и здравоохранения: около трех четвертей в Европе и половину в Соединенных Штатах.

Их задача заключается в обеспечении равного доступа к этим базовым благам: каждый ребенок должен иметь возможность получать образование вне зависимости от размеров дохода его родителей; каждый должен иметь возможность получать медицинский уход, в том числе — и в первую очередь — когда он оказывается стеснен в средствах.

В начале XXI века в большинстве богатых стран замещающие доходы и трансферты обычно составляют от 10 до 15 % (иногда почти 20 %) национального дохода. В отличие от государственных расходов на здравоохранение и образование, которые можно рассматривать как натуральные трансферты, замещающие доходы и трансферты являются частью располагаемого дохода домохозяйств. Государство взимает значительное количество налогов и взносов, а затем возвращает их домохозяйствам в виде замещающих доходов (пенсий по возрасту, пособий по безработице) и различных денежных трансфертов (семейных пособий, социальных выплат и т. д.), в результате чего общий располагаемый доход домохозяйств в совокупности остается неизменным[498].

На практике самая значительная часть всех замещающих расходов и трансфертов приходится на пенсии (от двух третей до трех четвертей).

В этом аспекте также имеются существенные различия между странами в рамках общей схемы. В странах континентальной Европы пенсии по возрасту часто превышают 12–13 % национального дохода (первые места занимают Италия и Франция, опережая Германию и Швецию). В Соединенных Штатах и в Великобритании пенсии намного строже ограничиваются для средних и высоких зарплат (доля замещения, т. е. размер пенсии, выраженный в пропорции к прежде получаемой зарплате, падает довольно быстро в тех случаях, когда зарплата превышает средний уровень) и составляют всего 6–7 % национального дохода[499]. В любом случае речь идет о существенных объемах: во всех богатых странах государственная пенсионная система представляет собой основной источник дохода как минимум для двух третей пенсионеров (а обычно для более чем трех четвертей). Несмотря на все свои недостатки и на вызовы, с которыми сегодня им приходится сталкиваться, в богатых странах именно государственные пенсионные системы позволили искоренить бедность среди пожилых людей, которая была широко распространена еще в 1950-1960-е годы. Наряду с доступом к образованию и здравоохранению они стали третьим ключевым аспектом социальной революции, который позволила профинансировать налоговая революция XX века.

По сравнению с пенсиями на пособия по безработице приходится намного меньший объем средств (как правило, 1–2 % национального дохода), что отражает тот факт, что в среднем люди проводят намного меньшую часть жизнь без работы, чем на пенсии. Тем не менее соответствующие замещающие доходы в нужный момент оказываются очень кстати. Наконец, на социальные выплаты направляется еще меньше средств (менее 1 % национального дохода), что несущественно на фоне общего объема государственных расходов. Тем не менее эти расходы часто ставятся под сомнение: их получателей подозревают в том, что они решили жить всю жизнь на пособие, хотя к этим выплатам прибегают намного реже, чем к другим социальным услугам, что обусловлено тем, что люди, имеющие на них право, не желают их оформлять из страха стать объектом подобных обвинений (а часто и из-за сложности процедуры оформления)[500]. Социальные выплаты оспариваются как в Соединенных Штатах (где праздная чернокожая мать-одиночка выполняет роль пугала для всех хулителей скромного американского государства благоденствия), так и в Европе[501]. На самом деле в обоих случаях суммы, о которых идет речь, представляют лишь небольшую часть расходов социального государства.

В целом, если сложить государственные расходы на образование и здравоохранение (10–15 % национального дохода) и замещающие доходы и трансферты (также около 10–15 % национального дохода, иногда почти 20 %), общий уровень социальных расходов (в широком понимании) будет составлять от 25 до 35 % национального дохода, что почти полностью соответствует повышению доли обязательных отчислений, наблюдавшемуся в XX веке. Иными словами, развитие налогового государства в течение минувшего столетия в основном шло параллельно становлению государства социального.

Современное перераспределение: логика прав. Подытожим.

Суть современного перераспределения состоит не в переводе богатств от богатых к бедным — по крайней мере, не в столь явной форме. Она заключается в финансировании государственных услуг и замещающих доходов, более или менее равных для всех, прежде всего в области образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения. В последнем случае принцип равенства воплощается в почти полной пропорциональности между пенсией и зарплатой, получаемой в течение активной жизни[502].

Что касается образования и здравоохранения, то речь идет о подлинном равенстве доступа для всех вне зависимости от дохода человека и его родителей, по крайней мере в теории. В основе современного перераспределения лежат логика прав и принцип равенства доступа к определенному количеству благ, которые считаются фундаментальными.

Если перенестись на довольно абстрактный уровень, обоснование этому подходу можно найти в правах, которые провозглашаются политическими и философскими традициями различных стран. Преамбула Декларации о независимости Соединенных Штатов 1776 года начинается с утверждения права каждого на стремление к счастью[503]. В той мере, в которой образование и здравоохранение являются частью этого стремления, современные социальные права можно обосновать этим базовым принципом, хотя для этого требуется некоторое воображение, поскольку их осуществление заняло немало времени. Первая статья Декларации прав человека и гражданина 1789 года также провозглашает: «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах» — и сразу же добавляет следующее уточнения: «Общественные различия могут основываться лишь на общей пользе». Это важное дополнение: существование вполне реального неравенства упоминается уже во второй фразе, после того как в первой утверждается принцип всеобщего равенства. В этом заключается главное противоречие, свойственное любому подходу, основанному на правах: как далеко заходит равенство в правах? Идет ли речь только о праве свободно заключать договоры, т. е. о равенстве перед лицом рынка, что во времена Французской революции уже казалось совершенно революционным? А если мы включаем в понятие равенства право на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, как это стало делать социальное государство, возникшее в XX веке, то следует ли сегодня включать в него еще и право на культуру, жилье и путешествия?

Вторая фраза первой статьи Декларации прав 1789 года обладает тем достоинством, что дает возможный ответ на этот вопрос, поскольку в некотором смысле переносит бремя доказывания. Равенство является нормой, неравенство допустимо только тогда, когда основывается на «общей пользе». Это понятие тоже нуждается в определении. Составители этого документа подразумевали в первую очередь упразднение сословий и привилегий Старого режима, которые в те времена считались воплощением произвольного, бесполезного неравенства, которое никак не связано с «общей пользой». Однако его толкование можно расширить. Разумно предположить, что общественное неравенство приемлемо только в том случае, когда отвечает интересам всех граждан и прежде всего самых обездоленных социальных групп[504]. А значит, фундаментальные права и материальные преимущества, доступные для всех, нужно расширить настолько, насколько это возможно, поскольку это отвечает интересам тех, у кого меньше всего прав и кто имеет самые скромные возможности[505]. «Принцип различия», введенный американским философом Джоном Роулсом в книге «Теория справедливости», ставит близкую к этому цель[506]. На схожей логике основан и подход индийского экономиста Амартии Сена, использующего понятие максимальных и равных для всех «возможностей»[507].

На чисто теоретическом уровне имеется некоторый консенсус — отчасти искусственный — относительно абстрактных принципов социальной справедливости. Разногласия проявляются намного сильнее, когда предпринимаются попытки наполнить неким содержанием социальные права и неравенство и перенести их в специфический исторический и экономический контекст. На практике конфликты скорее возникают, когда речь заходит о средствах, при помощи которых можно эффективно улучшить условия жизни самых обездоленных, о конкретном объеме прав, которые можно предоставить всем (учитывая экономические и бюджетные ограничения и высокую степень неопределенности, с ними связанную), или же о точном разграничении факторов, которые человек может контролировать, и тех, которые его контролю неподвластны (где начинается усилие и личные достоинства, где заканчивается удача?). Абстрактные принципы или математические формулы никогда не смогут окончательно решить эти вопросы. Их можно решить только посредством демократического обсуждения и политических конфликтов. А значит, институты и правила, в рамках которых проходят эти дебаты и принимаются подобные решения, играют ключевую роль наряду с соотношением сил между различными социальными группами и возможностями убеждения, которыми располагает каждая из них. В конце XVIII века и американская, и французская революции провозгласили абсолютный принцип равенства прав, что для той эпохи, безусловно, было прогрессивным. Однако на деле политические режимы, установившиеся в результате этих революций, в XIX веке сосредоточились прежде всего на защите прав собственности.

Модернизировать социальное государство, а не демонтировать его. Как бы то ни было, современное перераспределение и особенно социальное государство, построенное в богатых странах в течение XX века, исходят из совокупности фундаментальных социальных прав: права на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение. Несмотря на все ограничения и вызовы, с которыми сталкиваются сегодня системы отчислений и расходов, они представляют собой огромный исторический прогресс. Вне зависимости от предвыборных баталий и партийных политических игр относительно этих социальных систем имеется широкий консенсус, особенно в Европе, где преобладает очень сильная привязанность к тому, что воспринимается как «европейская социальная модель». Нет ни одного значимого общественного течения, ни одной политической силы, имеющей хоть какое-нибудь значение, которая всерьез стремилась бы вернуться в мир, где доля отчислений составляла бы до 10 или 20 % национального дохода, а государство ограничивало бы себя исполнением своих базовых функций[508].

Вместе с тем нет ни одного течения, которое придерживалось бы мысли о том, что процесс бесконечного расширения социального государства в будущем должен протекать такими же темпами, как и в период с 1930-х по 1980-е годы (это могло бы повысить долю обязательных отчислений до 70–80 % национального дохода к 2050-2060-м годам). Конечно, в теории ничто не мешает представить общество, где налоги достигают двух третей или трех четвертей национального дохода в том случае, если их сбор будет прозрачным, эффективным и приемлемым для всех и особенно если они будут направляться на финансирование тех потребностей и инвестиций, которые будут считаться приоритетными, например в сфере образования, здравоохранения, культуры, чистой энергии и устойчивого развития. Сам по себе налог не плох и не хорош: все зависит от того, как и ради чего он взимается[509]. Тем не менее есть две причины, по которым такое сильное повышение не является ни реалистичным, ни желаемым, по крайней мере в обозримой перспективе.

Прежде всего, расширение роли государства, имевшее место в течение Славного тридцатилетия, в значительной степени облегчило и ускорило невероятно сильный рост, наблюдавшийся в этот период, по крайней мере в континентальной Европе[510]. Когда доходы растут на 5 % в год, не так сложно смириться с тем, что часть этого роста направляется на увеличение отчислений и государственных расходов (а значит, последние растут быстрее средних темпов роста), особенно в условиях, когда потребности в образовании, здравоохранении и пенсионном обеспечении очевидны, тем более что в 1930 или в 1950 году их уровень был очень низким. Совсем иная ситуация сложилась в 1980-1990-е годы: когда рост средних доходов на душу населения упал до всего 1 % в год, никто не желал массового и постоянного увеличения отчислений, которое лишь усугубило бы стагнацию доходов или даже привело бы к их заметному сокращению. Можно представить перераспределение отчислений или большую прогрессивность налогообложения при более или менее стабильном объеме налогов; однако очень трудно предположить всеобщее долговременное повышение среднего уровня налогообложения. Неслучайно во всех богатых странах оно стабилизировалось, несмотря на все различия между ними и на политические перипетии (см. график 13.1). Кроме того, совсем не факт, что бесконечное увеличение отчислений в пользу государства обосновано потребностями. Конечно, потребности в области образования и здравоохранения объективно растут и, бесспорно, могут служить обоснованием для небольшого повышения отчислений в будущем. Однако у жителей богатых стран также есть законные потребности в сохранении покупательной способности, позволяющей им приобретать самые разные товары и услуги, производимые частным сектором, такие как, например, путешествия, одежду, жилье, доступ к новым услугам в сфере культуры, последний вышедший планшет и т. д. В мире, где производительность растет медленно, на 1–1,5 % в год, что, как мы видели, на самом деле не так мало в очень долгосрочной перспективе, нужно выбирать между различными потребностями, и нет очевидных оснований полагать, что отчисления в пользу государства со временем должны финансировать почти все потребности.

Кроме того, помимо логики потребностей и распределения роста между различными потребностями нужно учитывать еще тот факт, что, когда государственный сектор превосходит определенные масштабы, возникают серьезные организационные проблемы. В этом случае также невозможно делать какие-либо долгосрочные прогнозы. Можно представить, что получат развитие новые децентрализованные и партисипативные формы организации и будут изобретены новаторские формы управления, которые позволят эффективно руководить намного более масштабным государственным сектором, чем тот, что существует сегодня. Кстати, само понятие «государственного сектора» ограничено: сам факт государственного финансирования не означает, что данная услуга производится людьми, непосредственно работающими на государство или на органы местного самоуправления в строгом смысле слова. В сфере образования или здравоохранения во всех странах имеется большое разнообразие юридических структур, прежде всего в виде фондов и ассоциаций, занимающих промежуточное положение между двумя крайними формами, коими являются государство и частное предприятие, и участвующих в производстве государственных услуг. В целом в развитых экономиках на образование и здравоохранение приходится более 20 % рабочих мест и ВВП, т. е. больше, чем на всю промышленность, вместе взятую: это более чем существенный показатель. Более того, такой способ организации производства отражает долговременную и универсальную реальность. Например, никто не собирается превращать американские университеты в акционерные общества. Вполне возможно, что подобные промежуточные формы в будущем получат большее распространение, например в сфере культуры или в СМИ, где модель коммерческого предприятия является далеко не единственной формой и ставит серьезные проблемы, прежде всего в том, что касается конфликтов интересов. Изучая структуру капитала и оценку его стоимости в Германии, мы также видели, что самое понятие частной собственности неоднозначно, в том числе и в наиболее классической отрасли промышленности (автомобильной). Представление о том, что есть только одна возможная форма собственности на капитал и организации производства, ни в коей мере не соответствует реалиям развитого мира: мы живем в смешанной экономической системе, безусловно отличающейся от той, которую представляли в послевоенные годы, но от этого не менее реальной. В будущем этот процесс будет только развиваться: необходимо придумывать все новые формы организации и собственности.

Вместе с тем прежде чем учиться эффективной организации государственного финансирования, составляющего две трети или три четверти национального дохода, следовало бы улучшить организацию и функционирование государственного сектора, на который в настоящее время приходится половина национального дохода (включая замещающие доходы и трансферты), что не так уже мало. В Германии, Франции и Италии, в Великобритании и в Швеции споры, которые будут вестись вокруг социального государства в ближайшие годы и десятилетия, будут касаться прежде всего вопросов его организации, модернизации и консолидации. Если доля отчислений и расходов в пропорции к национальному доходу будет оставаться более или менее неизменной (или, возможно, немного повысится, если следовать логике потребностей), то как можно улучшить функционирование больниц и яслей, как менять систему возмещения расходов на услуги врачей и на лекарства, как реформировать университеты и начальные школы, как корректировать расчет пенсий или пособий по безработице с учетом роста продолжительности жизни или безработицы среди молодежи? Когда государственные расходы составляют почти половину национального дохода, все эти споры закономерны и даже необходимы. Если постоянно не задаваться вопросом о том, как адаптировать эти услуги к потребностям населения, то консенсус относительно высокого уровня отчислений, а значит, и относительно социального государства вечно не продлится.

Анализ перспектив реформ в этих сферах деятельности социального государства выходит далеко за рамки настоящей книги. Мы лишь уточним некоторые проблемы, связанные с двумя областями государственного вмешательства, которые имеют особенно важное значение для будущего и напрямую связаны с нашим исследованием: с одной стороны, речь пойдет о равенстве доступа к образованию, прежде всего к высшему; с другой — о будущем распределительных пенсионных систем в мире с низкими показателями роста.

Обеспечивают ли образовательные учреждения социальную мобильность? Во всех странах и на всех континентах одна из главных целей образовательных учреждений и государственных расходов на образование заключается в обеспечении определенной степени социальной мобильности. Эта цель предполагает, что каждый должен иметь доступ к обучению, вне зависимости от его социального происхождения. В какой степени существующие институты ее выполняют?

Как мы уже видели в третьей части этой книги, существенное повышение среднего уровня образования, произошедшее в XX веке, не позволило сократить неравенство в трудовых доходах. Квалификация повысилась на всех уровнях (аттестат о начальном образовании стал аттестатом о среднем образовании, а аттестат о среднем образовании — дипломом ВУЗа), и, учитывая изменения, коснувшиеся техники и потребностей, зарплата на всех уровнях росла схожими темпами, в результате чего неравенство не изменилось. Сейчас мы ставим вопрос о мобильности: обеспечило ли массовое образование более быстрое обновление выигравших и проигравших в иерархии квалификации при заданном уровне неравенства? Если исходить из имеющихся данных, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Межпоколенческое соотношение между дипломами и трудовыми доходами, которое измеряет воспроизведение иерархий во времени, не обнаруживает долгосрочной тенденции к снижению — скорее в последние годы оно увеличилось[511]. Тем не менее стоит подчеркнуть, что намного сложнее измерить мобильность в рамках двух поколений, чем неравенство в заданный момент времени, и что имеющиеся источники, касающиеся исторической эволюции мобильности, очень несовершенны[512]. Самый очевидный результат в этой сфере исследования заключается в том, что межпоколенческое воспроизведение слабее в странах Северной Европы и сильнее в Соединенных Штатах (коэффициент корреляции за океаном в два-три раза выше, чем в Швеции). Франция, Германия и Великобритания занимают промежуточное положение: мобильность в них ниже, чем в странах Северной Европы, но выше, чем в США[513].

Эти результаты явно расходятся с верой в «американскую исключительность», которой на протяжении долгого времени была пропитана заокеанская социология и в соответствии с которой отличительной чертой Соединенных Штатов была невероятно высокая социальная мобильность по сравнению с классовыми обществами европейского типа. Безусловно, общество колонистов начала XIX века было более мобильным. Также мы отмечали, что размеры наследства в Соединенных Штатах исторически были ниже и что имущественная концентрация в течение долгого времени была меньше, чем в Европе, по крайней мере до Первой мировой войны. Однако в XX и в начале XXI века все данные показывают, что в конечном итоге социальная мобильность в Соединенных Штатах ниже, чем в Европе.

Эти результаты могут быть отчасти обусловлены тем фактом, что в Соединенных Штатах для получения высшего образования или по крайней мере для попадания в самые элитные университеты нужно вносить плату, которая зачастую очень велика. Учитывая ее сильное повышение в американских университетах в 1990-2010-е годы, которое, впрочем, хорошо коррелировало с ростом самых высоких доходов, можно предположить, что показатели межпоколенческого воспроизводства, наблюдавшиеся в Соединенных Штатах в прошлом, еще больше усугубятся для грядущих поколений[514]. Вопрос неравенства в доступе к высшему образованию за океаном обсуждается все чаще. Так, недавние исследования показали, что доля выпускников ВУЗов оставалась на уровне 10–20 % среди детей, родители которых относились к двум самым бедным квартилям в иерархии доходов, тогда как среди детей верхней квартили (25 % самых богатых) это соотношение выросло с 40 до 80 % в 1970–2010 годах[515]. Иными словами, доход родителей стал почти идеальным показателем доступности университетского образования.

Меритократия и олигархия в университетах. Такое неравенство повторяется и на вершине экономической иерархии не только потому, что плата за обучение в самых престижных частных университетах очень высока (в том числе и для родителей, принадлежащих к верхним слоям среднего класса), но и потому, что решение о зачислении в университет в значительной степени зависит от финансовых возможностей родителей, позволяющих им перечислять пожертвования университетам. Одно исследование показало, что пожертвования бывших студентов своему университету странным образом в основном делались тогда, когда их дети достигали возраста абитуриентов[516]. Сравнивая различные имеющиеся источники, можно подсчитать, что средний доход родителей студента Гарварда сегодня составляет около 450 тысяч долларов, т. е. равен среднему доходу 2 % самых богатых американских домохозяйств[517]. Это плохо увязывается с представлениями о том, что отбор студентов осуществляется исключительно на основании их личных достоинств. Контраст между официальным меритократическим дискурсом и реальностью достигает крайних форм. Также следует подчеркнуть полное отсутствие прозрачности в том, как действуют процедуры отбора[518].

Вместе с тем было бы ошибкой полагать, что неравенство в доступе к высшему образованию существует только в Соединенных Штатах. Это один из самых важных вопросов, с которыми социальное государство сталкивается в XXI веке. В настоящее время ни одна страна не дает на него удовлетворительного ответа. Конечно, плата за обучение в европейских университетах намного ниже, за исключением Великобритании[519]. В других странах, будь то в Швеции или другие страны Северной Европы, в Германии или во Франции, в Италии или в Испании, плата за обучение, как правило, невелика (менее 500 евро). Даже несмотря на то, что есть исключения, такие как бизнес-школы или Институт политических исследований во Франции, и что ситуация быстро меняется, на сегодняшний день разница с Соединенными Штатами бросается в глаза. В странах континентальной Европы считается, что плата за обучение не должна взиматься или должна быть очень низкой и что высшее образование должно быть бесплатным или почти бесплатным, так же как и начальное и среднее образование[520]. В Квебеке решение постепенно поднять плату за обучение с двух до примерно четырех тысяч долларов было расценено как попытка перейти к неравноправной системе в американском стиле и привело к студенческой забастовке зимой 2012 года, которая вынудила правительство уйти в отставку и закончилась отказом от предлагавшейся меры.

Однако было бы наивным думать, что бесплатности образования достаточно для того, чтобы решить все проблемы. Часто на смену финансовому отбору приходят более тонкие механизмы социального и культурного отбора, вроде тех, что Пьер Бурдьё и Жан-Клод Пассерон проанализировали в книге «Наследники», изданной в 1964 году. На практике французская система элитных высших школ часто ведет к тому, что большая часть государственных расходов направляется на студентов, вышедших из более состоятельных социальных слоев, а меньшая — на университетских студентов, вышедших из более скромной среды. Здесь официальный дискурс о республиканской меритократии вновь вступает в резкое противоречие с реальностью (государственные средства усиливают неравенство в социальном происхождении)[521]. Согласно имеющимся источникам, средний доход родителей студентов, обучающихся в Институте политических исследований, в настоящее время составляет около 90 тысяч евро, что примерно соответствует среднему доходу 10 % самых богатых французских домохозяйств. Контингент, из которого отбираются студенты, в пять раз больше, чем в случае Гарварда, но он все равно довольно ограничен[522].

Нет никаких данных, которые позволили бы осуществить подобные расчеты для других элитных школ, однако вполне вероятно, что результат отличался бы несильно.

Поясним: нет простого способа добиться реального равенства возможностей в области высшего образования. Это ключевая задача для социального государства в XXI веке, и идеальную систему еще предстоит придумать. Высокая плата за обучение создает неприемлемое неравенство в доступе, однако обеспечивает автономию, благосостояние и динамизм, которые делают американские университеты привлекательными во всем мире. В теории можно совместить достоинства децентрализации с преимуществами равного доступа, обеспечив университетам масштабное стимулирующее государственное финансирование. В определенном смысле именно это делают государственные системы медицинского страхования: они опираются на некоторую автономию производителей (врачей, больниц) и вместе с тем берут на себя стоимость медицинского ухода, благодаря чему он становится доступным для всех пациентов. То же можно было бы сделать и применительно к университетам и студентам. Подобной стратегии придерживаются университеты стран Северной Европы. Разумеется, это требует серьезного государственного финансирования, которое непросто обеспечить в контексте текущей консолидации социального государства[523]. Однако подобная стратегия представляется намного более удовлетворительной, чем другие недавно опробованные системы, будь то введение платы за обучение, размер которой зависит от дохода родителей[524], или займов, выплата которых осуществляется за счет прибавления определенной суммы к подоходному налогу[525].

В любом случае для того чтобы добиться прогресса в этих вопросах, имеющих ключевое значение для будущего, начать следовало бы с обеспечения большей прозрачности. В Соединенных Штатах, во Франции и в большинстве стран выступления, в которых восхваляются национальные меритократические модели, редко основаны на внимательном анализе фактов. Чаще речь идет об оправдании существующего неравенства, без учета зачастую очевидных провалов имеющейся системы. В 1872 году Эмиль Бутми, создавая Институт политических исследований, определил для него четкую задачу: «Поставленные под власть более многочисленных, классы, сами себя называющие высшими, могут сохранить свою политическую гегемонию, лишь опираясь на право достойнейшего. Необходимо, чтобы, вслед за рушащейся стеной их привилегий и традиции, поток демократии наталкивался на второй бастион, созданный из блестящих и полезных достоинств, из очевидного превосходства, из способностей, отказаться от которых было бы безумием»[526]. Попытаемся серьезно отнестись к этому невероятному заявлению: оно означает, что высшие классы отказались от праздности и изобрели меритократию из инстинкта самосохранения, поскольку в противном случае всеобщее избирательное право грозило их лишить всего. Безусловно, можно принять во внимание контекст той эпохи: совсем недавно была уничтожена Парижская коммуна и восстановлено всеобщее избирательное право для мужчин. Однако это заявление напоминает о ключевой истине: придание смысла неравенству и легитимация положения выигрывающих представляет собой жизненно важный вопрос, который иногда оправдывает любые приближения.

Будущее пенсий: распределение и слабый рост. Государственные пенсионные системы в основном исходят из принципа распределения: взносы с зарплат немедленно используются для выплаты пенсий пенсионерам. Ничего не откладывается, все немедленно перераспределяется, в отличие от систем, основанных на капитализации. В распределительных системах, исходящих из принципа солидарности между поколениями (мы платим взносы для нынешних пенсионеров в надежде, что наши дети будут платить их за нас завтра), доходность по определению равна темпам роста экономики: взносы, позволяющие финансировать будущие пенсии, будут тем выше, чем сильнее вырастет объем зарплат. В принципе, это также означает, что сегодняшнее активное население заинтересовано в том, чтобы объем зарплат рос как можно быстрее, поэтому они должны вкладывать средства в школы и университеты, где учатся их дети, и стимулировать рождаемость. Иными словами, все поколения связаны друг с другом; кажется, что построение праведного и гармоничного общества не за горами[527].

Когда в середине XX века были введены распределительные системы, условия для этого были идеальными. Демографический рост был высоким, рост производительности — еще выше. В общей сложности рост приближался к 5 % в год в странах континентальной Европы, а значит, и доходность распределительной системы была такой же. Люди, которые делали взносы с 1940-х по 1980-е годы, затем получали (или получают до сих пор) пенсию на основе несравнимо большего фонда зарплат, чем те, с которых они выплачивали взносы. Сегодня ситуация иная. Снижение темпов роста до 1,5 % в год в богатых странах — а в будущем, возможно, и на всей планете — настолько же сокращает доходность распределения. Все указывает на то, что в течение XXI века средняя доходность капитала будет заметно превышать темпы экономического роста (около 4–4,5 % в первом случае, всего 1,5 % во втором)[528].

В этих условиях есть соблазн решить, что распределительные пенсионные системы необходимо как можно скорее заменить системами, основанными на накопительном принципе. Взносы должны вкладываться, а не выплачиваться немедленно пенсионерам: в этом случае капитализация взносов будет составлять более 4 % в год, и за их счет можно будет финансировать наши пенсии через несколько десятилетий. Тем не менее в таком ходе рассуждений есть немало серьезных ошибок. Прежде всего, если согласиться с тем, что накопительная система действительно является более предпочтительной, переход от распределения к накоплению сопряжен с одной довольно существенной трудностью: он оставляет за бортом целое поколение пенсионеров. Поколение, готовящееся уйти на пенсию и оплачивавшее пенсии предыдущего поколения, плохо отнесется к тому, что взносы, которые должны были быть ему выплачены и которые пошли бы на покрытие арендной платы и повседневных трат, на самом деле будут инвестироваться в самых разных уголках мира. У проблемы такого перехода нет простого решения, что само по себе делает эту реформу неосуществимой, по крайней мере в такой крайней форме.

Затем в сравнительном анализе различных пенсионных систем необходимо учесть тот факт, что на практике волатильность доходности капитала очень высока. Было бы довольно рискованно вкладывать все пенсионные взносы той или иной страны в мировые финансовые рынки. Тот факт, что неравенство, выраженное формулой r > g, в среднем подтверждается, не означает, что оно имеет место всегда. Когда имеешь достаточно средств и можешь себе позволить подождать 10 или 20 лет, пока не получишь выгоду, доходность капитализации действительно очень привлекательна. Однако когда речь идет о финансировании уровня жизни целого поколения, было бы неразумным пускаться в игру в кости. Первое обоснование распределительных пенсионных систем заключается в том, что они обеспечивают надежный и предсказуемый уровень пенсий: темпы роста зарплатного фонда, возможно, ниже, чем норма доходности капитала, однако их волатильность в 5-10 раз ниже[529]. Так будет и в XXI веке, а значит, распределительная пенсия останется частью идеального социального государства будущего во всех странах.

Вместе с тем это не означает, что логику формулы r > g можно полностью игнорировать и что в системах, существующих сегодня в развитых странах, не нужно ничего менять. Разумеется, есть проблема старения.

В мире, где люди умирают в возрасте от 80 до 90 лет, трудно сохранять те же параметры, которые действовали, когда люди умирали в возрасте от 60 до 70 лет. Кроме того, повышение возраста ухода на пенсию не является просто способом увеличить ресурсы, доступные работающим и пенсионерам (что уже неплохо, учитывая низкий рост). Оно также отвечает потребности самореализации в труде: многих людей перспектива ухода на пенсию в 60 лет и вступления в период бездействия, который может оказаться более продолжительным, чем их профессиональная карьера, совсем не радует. Вся сложность состоит в том, что в этих вопросах очень велико многообразие индивидуальных ситуаций. Конечно, некоторые люди, занимающиеся интеллектуальным трудом, могут желать оставаться на своем месте и до 70 лет (можно надеяться на то, что их доля в общей занятости будет увеличиваться с течением времени). Однако есть много других людей, которые, начав работать рано, выполняют тяжелую или малоинтересную работу и вполне обоснованно стремятся выйти на пенсию довольно рано (тем более что продолжительность жизни у них зачастую меньше, чем у более квалифицированных работников). Проблема в том, что многие реформы, проведенные в последнее время в развитых странах, как правило, не проводят различий между этими разными ситуациями, а то и требуют от вторых больше усилий, чем от первых, что вызывает реакцию отторжения.

Одна из главных трудностей, с которыми сталкиваются подобные реформы, заключается в том, что пенсионные системы часто чрезвычайно сложны и имеют десятки режимов и различных правил для госслужащих, работников частного сектора и лиц, не работающих по найму.

Всем тем, кто в течение жизни находился в разных статусах, что все чаще встречается среди молодых поколений, право на пенсию иногда кажется загадкой. Такая сложность не удивительна: она вытекает из того факта, что эти системы выстраивались слой за слоем по мере того, как такие режимы распространялись на все новые социальные и профессиональные группы, следуя процессу, который в большинстве развитых стран начался в XIX веке (особенно в государственном секторе). Однако это очень затрудняет выработку приемлемых для всех решений, потому что каждый считает, что режим, под который он подпадает, хуже, чем режимы остальных. Нагромождение правил и режимов часто вносит путаницу в формулирование задачи и приводит к недооценке ресурсов, которые уже направляются на финансирование пенсионных систем и которые нельзя увеличивать до бесконечности. Например, сложность французской системы ведет к тому, что у многих молодых работников нет ясного понимания своего права на пенсию; у некоторых даже возникает ощущение, что они не получат ничего, несмотря на то что в основе системы лежит очень существенная ставка пенсионных взносов (порядка 25 % валовой зарплаты).

Введение единого режима пенсий, основанного на индивидуальных счетах и обеспечивающего равные права каждому вне зависимости от сложности его профессионального пути, является одной из самых важных реформ, с которыми социальное государство сталкивается в XXI веке[530]. Такая система позволила бы каждому лучше понимать, что он может получить от распределительной пенсии, а значит, лучше продумать решения в области сбережений и имущественного накопления, которые в мире низкого роста неизбежно будут играть важную роль наряду с распределительной системой. Пенсия — это имущество тех, у кого нет имущества, как часто говорят. Это верно, однако это не значит, что не нужно пытаться сделать так, чтобы в имущественном накоплении участвовали и самые обездоленные[531].

Проблема социального государства в бедных и развивающихся странах. Имеет ли процесс построения социального государства, наблюдавшихся в развитых странах в течение XX века, универсальное значение и произойдет ли такая же эволюция в бедных и развивающихся странах? Далеко не факт. Прежде всего стоит обратить внимание на важные различия, существующие в самом богатом мире. В странах Западной Европы уровень отчислений в пользу государства стабилизировался на уровне 45–50 % национального дохода, тогда как в США и в Японии он прочно удерживается на отметке 30–35 %. Это показывает, что при одинаковом уровне развития возможны различные стратегии.

Если исследовать эволюцию уровня отчислений в пользу государства в самых бедных странах планеты с 1970-1980-х годов, то он окажется чрезвычайно низким и будет составлять, как правило, от 10 до 15 % национального дохода как в Тропической Африке, так и в Южной Азии (прежде всего в Индии). Если рассмотреть страны, находящиеся на промежуточном уровне развития, такие как страны Латинской Америки, Северной Африки и Китай, то обнаружится, что уровень отчисления в них достигает от 15 до 20 % национального дохода, что ниже, чем было в богатых странах, когда они находились на том же уровне развития. Поразительнее всего то, что в течение последних десятилетий расхождение с богатыми странами росло. Если в богатых странах средний уровень отчислений продолжал расти до того, как стабилизировался (с 30–35 % в начале 1970-х годов до 35–40 % в 1980-1990-е годы), то в бедных и промежуточных странах этот уровень значительно уменьшился. В Тропической Африке и в Южной Азии средний уровень отчислений немного превышал 15 % в 1970-е годы и в начале 1980-х и упал до 10 % в 1990-2000-е годы.

Эта эволюция вызывает беспокойство, поскольку процесс построения налогового и социального государства во всех странах, сегодня являющихся развитыми, был ключевым элементом модернизации и развития. Весь исторический опыт показывает, что при уровне фискальных поступлений, равном 10–15 % национального дохода, невозможно делать что-то, помимо выполнения традиционных функций государства. При обеспечении правильного функционирования полиции и системы правосудия мало что остается на финансирование образования и здравоохранения. Можно сделать выбор в пользу низкой оплаты труда полицейских, судей, учителей, медсестер — в этом случае вероятно, что ни одна из государственных систем не будет функционировать должным образом. Это может создать порочный круг, поскольку низкое качество государственных услуг подтачивает доверие к государству, что в свою очередь усложняет сбор значительных налоговых поступлений. Развитие налогового и социального государства тесно связано с процессом построения государства как такового. А значит, речь идет о политической и культурной истории, тесно связанной с особенностями национальной истории каждой страны.

Однако в данном случае представляется, что ответственность отчасти лежит на богатых странах и на международных организациях. Ситуация изначально была не очень хорошей: процесс деколонизации в 1950-1970-е годы положил начало довольно хаотичным политическим процессам, которые сопровождались войнами за независимость с бывшей колониальной державой, довольно произвольным проведением границ, военной напряженностью, обусловленной холодной войной, или не очень убедительными социалистическими экспериментами, а иногда и всеми этими факторами вместе. Кроме того, начиная с 1980-1990-х годов новая ультралиберальная волна, пришедшая из развитых стран, навязала бедным странам урезание расходов в государственном секторе и поставила на последнее место приоритет построения налоговой системы, способствующей развитию. Недавнее очень подробное исследование показало, что падение финансовых поступлений в самых бедных странах в течение 1980-1990-х годов в значительной степени объясняется снижением таможенных пошлин, которые в 1970-х годах приносили около 5 % национального дохода. Либерализация торговли сама по себе не обязательно плоха, однако в том случае, когда она не навязывается грубо из-за рубежа и когда принимается в расчет тот факт, что она должна постепенно компенсироваться развитием налоговой администрации, способной взимать другие налоги и находить замещающие поступления. К счастью, нынешним развитым странам, которые снижали таможенные пошлины в удобном им ритме в течение XIX и XX веков, когда им это представлялось полезным и когда они могли их заместить, никто не объяснял, что они должны делать[532]. Этот эпизод служит иллюстрацией более широкого феномена, который заключается в том, что богатые страны склонны использовать менее развитые страны в качестве поля для экспериментов, не пытаясь извлечь уроки из собственного исторического опыта[533]. В настоящее время в бедных и развивающихся странах наблюдается большое разнообразие тенденций. Некоторые, например Китай, достаточно далеко продвинулись в модернизации своей налоговой системы, введя подоходный налог, охватывающий значительную часть населения и обеспечивающий существенные поступления. Социальное государство наподобие того, что существует в развитых странах Европы, Америки и Азии, возможно, еще находится в процессе построения (со своими особенностями и, разумеется, с большой долей неопределенности в том, что касается его политических и демократических основ). Другим странам, таким как Индия, оказалось намного труднее выбраться из равновесия, основанного на очень низком уровне отчислений[534]. В любом случае вопрос развития налогового и социального государства в развивающемся мире имеет фундаментальное значение для будущего планеты.