6.2. Организация планирования налоговых поступлений

Налоговое администрирование можно рассматривать как сложную организационную систему, состоящую из совокупности технологически взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем (рис. 6.2).

Рис. 6.2. Подсистемы налогового администрирования

Относительная автономность осуществления функций управления позволяет рассматривать их в виде самостоятельных подсистем. Доказательством правомерности такого подхода выступает структура построения налоговых органов. Известно, что в составе подразделений УФНС России, ИФНС России созданы управления, отделы, функции которых соответствуют общим функциям управления.

На приведенной схеме последовательность размещения подсистем, отражающих соответствующую функцию, не соответствует строго теории менеджмента. Однако, на наш взгляд, это оправданно с технологической точки зрения. Прогнозированию и планированию налоговых поступлений предшествуют такие функции, как организация, учет, контроль и анализ, – обеспечивающие по отношению к процессу планирования. Функции регулирования и мотивации следует рассматривать как вспомогательные по отношению к прогнозированию и планированию.

Раскроем особенности специфических функций (подсистем) налогового администрирования при взаимодействии с подсистемой «Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему».

Подсистема «Организация деятельности налоговых органов и их взаимодействие» обеспечивает организационное закрепление функции прогнозирования и планирования налоговых поступлений за соответствующими структурами, подразделениями ФНС России и других налоговых органов. Содержание данной подсистемы раскрыто в заключении параграфа.

Подсистема «Учет налогоплательщиков и налоговых поступлений» создает информационную базу о численности и динамике различных категорий налогоплательщиков: организаций, ПБОЮЛ, физических лиц. а также о налоговых платежах.

В Российской Федерации ведутся государственные реестры[17], содержащие соответственно сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иные сведения о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях и соответствующие документы.

Единство и сопоставимость указанных сведений обеспечиваются за счет соблюдения единства принципов, методов и форм ведения государственных реестров.

На основе учета налоговых поступлений формируется отчетность о налоговых поступлениях в разрезе контингента налогов и сборов.

Вместе с тем создаются базы данных о налоговых поступлениях и показателях хозяйственно-финансовой деятельности крупнейших и бюджетообразующих налогоплательщиков[18].

Одна из задач деятельности структур налоговых органов, относящихся к подсистеме «Контроль правильности исчисления и уплаты налогов и сборов в бюджетную систему», – содействие увеличению налоговых поступлений в бюджетную систему. В результате контрольной работы, как правило, происходит доначисление налогов и сборов. Объемы возможного доначисления налогов и сборов (недоимок) в результате контрольной деятельности целесообразно прогнозировать и учитывать при разработке планов налоговых поступлений. Повышению обоснованности прогнозов доначислений налогов и сборов способствует аналитическая обработка материалов проверок. Кроме того, при обосновании прогнозов налоговых поступлений целесообразно учитывать намечаемые организационные меры, осуществляемые налоговыми органами. Например, в УФНС России по г. Москве функционируют специальные «зарплатные комиссии», которые анализируют отчетность налогоплательщиков по ЕСН и НДФЛ, определяют размер возможных доначислений[19]. Деятельность комиссий направлена на преодоление негативного социально-экономического явления – теневой заработной платы. Поэтому проверки налогоплательщиков, имеющих признаки ухода от налогообложения путем выплаты «серой» зарплаты, оставались одним из приоритетных направлений работы налоговых органов в 2006–2007 гг. Объектом контроля выступают организации, уровень заработной платы в которых находился в диапазоне от прожиточного минимума до среднего по виду экономической деятельности.

Весьма показательны итоги соответствующей Комиссии УФНС России по г. Москве. Так, за I квартал совместно с рабочими группами по легализации теневой заработной платы проведено 400 заседаний, на которых было заслушано более 4700 организаций. Среднемесячная заработная плата на одного работника в организациях, с которыми проведена соответствующая работа, увеличилась в 2,5 раза[20].

Подсистема «Анализ налоговых поступлений, налоговой отчетности, социально-экономических показателей» теснейшим образом связана с прогнозированием и планированием налоговых поступлений. С одной стороны, при разработке планов необходимо использовать аналитические материалы, а с другой – анализ фактических налоговых поступлений важен для оценки обоснованности плановых показателей. Данная подсистема характеризуется большим объемом разноплановой деятельности соответствующих структур налоговых органов, что требует подробного освещения[21].

Воздействие на процесс прогнозирования налоговых поступлений – подсистемы «Регулирование налоговых поступлений, реструктуризации задолженности» проявляется в прямой оценке величины налоговых поступлений, подлежащих перечислению налогоплательщиками в планируемом периоде вследствие наступления сроков. Материалы по управлению задолженностью учитываются при обосновании налоговых поступлений по отдельным налогам как на год в целом, так по кварталам и месяцам. Вместе с тем при решении вопросов о реструктуризации задолженности необходимо учитывать прогнозируемое поступление налогов и сборов. Важно, чтобы принятие решений по этим вопросам не стало причиной заметного снижения необходимых объемов налоговых поступлений.

Мотивация поведения должностных лиц налоговых органов и налогоплательщиков в рамках соответствующей подсистемы налогового администрирования осуществляется в целях повышения уровня обоснованности плановых проектировок по различным направлениям:

? совершенствование взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками;

? применение различных инструментов стимулирования специалистов и руководителей структур налоговых органов к повышению профессиональной компетентности, ответственности;

? использование способов воздействия на поведение налогоплательщиков, побуждающих их к полному и своевременному исполнению налоговых обязательств.

По первому направлению УФНС России осуществляют деятельность по улучшению качества обслуживания налогоплательщиков, расширению объема предоставляемых услуг, созданию комплексной системы учета налогоплательщиков и мониторинга их деятельности, системы информационно-аналитического обеспечения налоговых проверок, а также популяризации представления налоговых деклараций в электронном виде.

Соответствующий материал изложен в п. 6.4.

Проводится политика информирования налогоплательщиков о технических достижениях, способных поднять на новый уровень взаимоотношения бухгалтера и налогового инспектора. Постоянно растет число тех, кто подключается к системе сдачи отчетности через Интернет.

По второму направлению эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности специалистов отдела Управления по анализу и планированию налоговых поступлений определяется на основании достижения таких показателей, как динамика поступления доходов, администрируемых ФНС России, эффективность налогового администрирования (рост доходов, администрируемых ФНС России, в расчете на работника налоговых органов). Названные показатели учитываются при разработке системы материального поощрения специалистов и руководителей.

Третье направление включает влияние налоговых органов на повышение налоговой культуры налогоплательщиков. Управления Федеральной налоговой службы ведут пропагандистскую кампанию, направленную на поощрение исполнения обязанностей налогоплательщика и повышение социальной ответственности бизнес-сообщества, отдельных граждан.

Прогнозирование и планирование налоговых поступлений осуществляют все налоговые органы. Однако содержание их деятельности в данной сфере заметно различается. Для реализации указанных функций в налоговых органах, как правило, создаются структуры (управления, отделы) по анализу и планированию налоговых поступлений, поскольку эти две функции связаны теснейшим образом.

Приведенные ниже основные функции Управления анализа и планирования Федеральной налоговой службы[22] дают достаточно полное представление о содержании деятельности данной структуры. Управление осуществляет комплекс взаимосвязанных функций[23], которые можно объединить в три основных направления:

? деятельность в области методологии анализа и планирования налоговых поступлений;

? разработка прогнозов и индикативных показателей налоговых поступлений;

? мониторинг налоговых поступлений.

Деятельность в области методологии анализа и планирования налоговых поступлений включает следующие функции:

1. Разработка и совершенствование методологии проведения работ по анализу и планированию поступлений администрируемых ФНС России (далее – Службой) доходов и обеспечению доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов в системе ФНС России, а также оказание методологической и практической помощи налоговым органам:

? в проведении анализа, подготовке и выпуске аналитических материалов, характеризующих поступление администрируемых Службой доходов, состояние налоговой базы, собираемость и задолженность по налогам,

? в проведении работ по разработке прогнозируемых и индикативных показателей по мобилизации администрируемых Службой доходов в консолидированный и федеральный бюджеты, а также в государственные внебюджетные фонды;

2. Изучение, обобщение и подготовка предложений о распространении положительного опыта работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации;

3. Разработка методологического и экспертно-аналитического обеспечения по ведению налоговых паспортов субъектов Российской Федерации, федеральных округов Российской Федерации и Российской Федерации в целом;

4. Разработка методологии формирования и ведения Службой программно-аналитических комплексов, содержащих показатели и аналитические таблицы по поступлению налогов, налоговым базам и социально-экономическому развитию по Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и налоговым органам, и их совершенствование с учетом изменения налогового и бюджетного законодательства, форм отчетности и актуальных вопросов налогового администрирования.

Второе направление – разработка прогнозов и индикативных показателей налоговых поступлений предусматривает выполнение следующих функций:

1. Оценка и прогнозирование поступления администрируемых Службой доходов по текущему (отчетному) году в порядке установленной периодичности;

2. Прогнозирование поступления налогов и разработка проектов показателей администрируемых Службой доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной год в соответствии с основными показателями социально-экономического развития Российской Федерации;

3. Организация представления и согласования в установленном порядке с Минфином России предложений Службы по годовым показателям администрируемых Службой доходов федерального бюджета для их включения в проект закона о федеральном бюджете на очередной год;

4. Участие совместно с Минфином России в согласовании разработанных годовых показателей поступлений администрируемых Службой доходов для включения в проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

5. Организация представления и согласования в установленном порядке с Минфином России поквартального и помесячного распределения утвержденных законом о федеральном бюджете годовых показателей администрируемых Службой доходов;

6. Разработка годовых, поквартальных и помесячных индикативных показателей налоговых поступлений в бюджетную систему.

Мониторинг налоговых поступлений включает:

1. Мониторинг и анализ исполнения доходных частей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

2. Оценку и прогнозирование поступления администрируемых Службой доходов по текущему (отчетному) году в порядке установленной периодичности;

3. Мониторинг и анализ показателей поступления администрируемых Службой доходов, изменений налоговой базы, собираемости и задолженности по налогам; основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и налоговых органов и подготовки соответствующей аналитической информации (доклады, справки, сообщения) руководству, внутренним и внешним пользователям;

4. Мониторинг и анализ показателей поступления администрируемых Службой доходов по видам экономической деятельности в увязке с показателями их развития и подготовки соответствующей аналитической информации.

Организация прогнозирования и планирования налоговых поступлений на региональном уровне. Рассмотрим организацию деятельности государственных структур по прогнозированию и планированию налоговых поступлений на примере УФНС России по субъектам Российской Федерации, представленную на рис. 6.3.

Центральное звено в процессе планирования налоговых поступлений в бюджетную систему на региональном уровне – финансовые структуры Правительства субъектов Российской Федерации, имеющие разные названия: министерства, департаменты, управления, комитеты финансов.

Рис. 6.3. Схема организационного взаимодействия государственных структур субъекта Российской Федерации в процессе прогнозирования и планирования налоговых поступлений

На первом этапе процесса расчета контингентов налогов Министерство финансов[24] аккумулирует налоговую и статистическую отчетность и аналитические материалы, необходимые для составления плана налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Важны сведения о фактической величине налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней, о поступлении налоговых платежей в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, размере недоимки по налогам. Составляются также отчеты о задолженности по налоговым платежам, уплате налоговых санкций и пени, ряд других отчетных и аналитических материалов, необходимых для расчетов прогнозной величины налоговых поступлений.

Процесс расчета может осуществляться параллельно: по субъекту Российской Федерации в целом и в разрезе налоговых инспекций субъекта Российской Федерации. Данные о предполагаемых суммах налоговых поступлений на следующий планируемый период по ИФНС России (по району, городу) поступают в УФНС России на территории субъекта Российской Федерации. При этом на основе сложившейся динамики поступления налогов составляют прогноз объема платежей в бюджет от юридических и физических лиц. Расчеты производятся исходя из объема и оценки фактически поступивших сумм, выявленных тенденций, индекса инфляции, предполагаемых изменений налогового законодательства.

Информацию о фактических суммах налогов, поступивших в бюджеты всех уровней, предоставляют УФНС России и УФК по субъекту Российской Федерации.

Одновременно Министерство экономики направляет Министерству финансов необходимые для прогнозирования доходов бюджета варианты прогнозных показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу (три года). При формировании проекта бюджета используются как среднесрочные, так и долгосрочные экономические прогнозы. Среднесрочный прогноз, оценивающий перспективы экономического развития, как правило, на ближайшие три года, составляется на основе эконометрических моделей развития экономики государства с учетом предполагаемых изменений в бюджетно-налоговой и денежной политике.

Методика расчета включает использование основных экономических показателей: индекс цен, уровень процентной ставки рефинансирования ЦБ, уровень безработицы, заработной платы рабочих и служащих, доходов физических и юридических лиц и др. Долгосрочный прогноз составляется на отдаленную перспективу (более пяти лет). В нем, как правило, отражаются не экономические прогнозы как таковые, а цели и задачи государственной бюджетно-налоговой политики в городе.

Комитет государственной статистики по субъекту Российской Федерации направляет в Министерство финансов информацию о социально-экономическом положении субъекта Российской Федерации, включающую данные о затратах на производство промышленных предприятий региона, динамику капитального строительства, сведения о наличии и использовании основных фондов, дифференциации заработной платы в отраслях экономики региона и другие необходимые показатели.

Министерство финансов совместно с Министерством экономики подготавливает и представляет на рассмотрение Правительства субъекта Российской Федерации следующие материалы:

? основные направления бюджетной и налоговой, инвестиционной и инновационной политики города на очередной финансовый год и на предстоящие три года;

? проект финансового плана-прогноза консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на три года;

? порядок организации межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Итоговым документом, отражающим основные направления бюджетной, налоговой и инвестиционной политики, концепцию экономической стратегии, цели развития региона, является финансовый план-прогноз;

? после получения от Правительства субъекта Российской Федерации согласованного варианта финансового плана-прогноза Министерство финансов субъекта Российской Федерации приступает к непосредственному расчету величины налоговых поступлений на очередной финансовый год. Разграничение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы осуществляется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством и статьями закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Контрольные вопросы

1. Каким образом планирование налоговых поступлений связано с другими подсистемами налогового администрирования?

2. Каковы особенности мотивации поведения должностных лиц налоговых органов и налогоплательщиков в целях повышения уровня обоснованности плановых проектировок налоговых поступлений в бюджетную систему?

3. Каковы функции налоговых органов в сфере прогнозирования и планирования налоговых поступлений?

4. Как организована деятельность государственных структур по прогнозированию и планированию налоговых поступлений (на примере УФНС России по субъектам Российской Федерации)?

5. Каков характер взаимодействия УФНС России и Министерства (департамента, комитета) финансов субъекта Российской Федерации в процессе планирования налоговых поступлений?