6.5. Налоговый потенциал: понятие, содержание и методы оценки
В методологии прогнозирования и планирования налоговых доходов и налоговых поступлений важная роль принадлежит налоговому потенциалу.
Многие авторы, изучающие налоговый потенциал и как экономическую категорию, и как экономическое явление, справедливо считают, что налоговый потенциал – это прежде всего возможность налогов, используя налогооблагаемые ресурсы, приносить доходы в бюджет. Под налогооблагаемыми ресурсами понимаются ресурсы, которые, согласно налоговому законодательству государства, подпадают под объект налогообложения и являются основой для исчисления налогооблагаемой базы того или иного налога.
Налоговый потенциал относится к числу основных макроэкономических категорий. Вместе с тем большое значение имеет и региональный аспект налогового потенциала[35].
Анализ существующих определений налогового потенциала позволил выявить принципиальный момент в понимании его сущности как экономической категории: он должен отражать конечный источник налогообложения и долю налогового изъятия.
Как инструмент налогового регулирования налоговый потенциал используется для решения следующих задач:
? корректировки пропорций расширенного воспроизводства;
? оптимизации уровня налоговой нагрузки на экономику;
? оценки степени эффективности существующих и планируемых к введению налогов;
? определения состава и структуры системы налогообложения;
? разработки направлений налоговой политики.
Понятие «налоговый потенциал региона» используют для определения размера мобилизации потенциально возможных доходов в соответствующие бюджеты и межбюджетного (финансового) выравнивания по регионам. В узком смысле «налоговый потенциал региона» представляет максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства; в широком смысле – совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории с учетом макроэкономических показателей развития региона, собираемости налогов и сборов, средних трансакционных налоговых издержек, т. е. это та часть доходов территории, которая изымается посредством налогов в бюджет в соответствии с действующим налоговым законодательством.
Налоговый потенциал следует различать по ряду критериев:
? уровням бюджетной и налоговой системы (налоговый потенциал страны, субъекта Федерации (региональный налоговый потенциал), муниципального образования;
? группам налогов (налоговый потенциал федеральных, региональных, местных налогов, налоговый потенциал специальных налоговых режимов);
? видам налогов (налоговый потенциал по налогу на прибыль, НДС, НДПИ, ЕСН, НДФЛ, налогу на имущество и др.);
? отраслям экономики, видам экономический деятельности (налоговый потенциал нефтяного, газового секторов экономики, обрабатывающих производств, налоговый потенциал финансового сектора экономики и др.);
? субъектам хозяйствования (налоговый потенциал крупнейших налогоплательщиков, субъектов малого предпринимательства, организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и др.);
? временному горизонту (текущий и перспективный (стратегический) налоговый потенциал);
? объему: фактический и оптимальный налоговый потенциал; фактический налоговый потенциал – это возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) при заданных условиях (качественных характеристиках) экономики, налогового законодательства, уровня налоговой культуры; оптимальный налоговый потенциал – потенциал с учетом эффективных налоговых усилий, предусматривающих оптимальное соотношение темпов экономического роста и выполнения социальных программ.
В целях прогнозирования налоговых доходов и налоговых поступлений понятие налогового потенциала используется в узком смысле – как экономический показатель максимально возможной суммы мобилизации налоговых доходов в бюджетную систему.
Факторы, определяющие уровень налогового потенциала. На формирование структуры налогового потенциала страны оказывает влияние комплекс факторов.
1. Экономические факторы: внутренние и внешние.
К внутренним факторам относятся: налоговая политика, уровень развития экономики, деловой активности, отраслевая структура экономики, инвестиционный климат, уровень занятости населения, уровень инфляции и др.
Экономические факторы, учитываемые при прогнозировании налогового потенциала, находят проявление в конкретных экономических показателях:
? тенденции развития экономики региона по видам экономической деятельности (например, среднегодовые темпы роста производства);
? динамика уровня использования основных фондов предприятия;
? изменение численности занятого в экономике населения;
? среднедушевой показатель валового регионального продукта;
? среднегодовой уровень дохода населения и др.
К внешним факторам следует отнести: объем внешнеэкономической деятельности России – объем экспорта (импорта) и их товарная структура, уровень цен на мировых товарных рынках, международные экономические соглашения России и др.
2. Правовые факторы: налоговое, бюджетное законодательство, вносимые в них изменения.
Налоговое законодательство определяет механизм исчисления налогов и сборов, налоговые ставки, налоговые льготы и другие элементы налогообложения. Бюджетное законодательство регулирует распределение налоговых отчислений по уровням бюджетной системы.
3. Социальные факторы: уровень социальной ответственности налогоплательщика, состояние налоговой культуры.
4. Налоговое администрирование:
? эффективность налогового контроля: количество проверок, выявивших недоимки/общее количество проверок;
? средняя сумма доначислений недоимки;
? уровень профессиональной подготовки работников налоговых органов (наличие специального образования, повышение квалификации);
? уровень методического обеспечения администрирования.
Каждая из перечисленных групп факторов и отдельные факторы оказывают существенное влияние на налоговый потенциал.
Оценка налогового потенциала. В российской экономической литературе широко распространены два подхода к оценке налогового потенциала территории. Налоговый потенциал в широком смысле определяется как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Это максимум налоговых поступлений, которые может – при идеальных условиях – обеспечить территория (в нашем случае – регион – субъект РФ). Налоговый потенциал в узком смысле представляет собой финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет.
Оценка налогового потенциала должна учитывать еще и фактор налоговой политики – как важнейший комплексный способ регулирования налоговых отношений. Данный постулат подтверждается следующим, по нашему мнению, наиболее удачным определением налоговой политики, которая «представляет собой систему правовых норм и организационно-экономических мероприятий регулирующего характера, принятых и осуществляемых органами государственной власти (на федеральном и региональном уровнях) и органами местного самоуправления в сфере налоговых отношений с организациями и налоговыми органами»[36].
При оценке налогового потенциала необходимо учитывать следующие основные институциональные ограничения [37]:
? совокупный объем финансовых ресурсов;
? действующее правовое налоговое поле;
? действующую систему налогообложения;
? избранную налоговую политику.
При оценке налогового потенциала необходимо учитывать его тесную взаимосвязь с налоговым бременем.
Соотнесение размеров налогового потенциала с ВРП (валовой региональный продукт) показывает определенную дифференциацию налоговой обремененности ВРП по регионам. Налоговое бремя регионов-субъектов РФ следует рассматривать под углом зрения налогового и бюджетного федерализма. Если исходить из того, что каждый регион-субъект РФ относительно обособлен в рамках указанной территории в политическом и экономическом плане и вступает с федеральным центром в определенные финансовые отношения, то в составе налогового бремени региона-субъекта Российской Федерации целесообразно выделить две части:
? внешнее (федеральное) налоговое бремя, которое условно можно рассматривать как консолидированный налоговый платеж федеральному центру;
? внутреннее (собственно региональное) налоговое бремя, которое функционально нацелено на потребности региона-субъекта Российской Федерации.
В настоящее время оценка налогового потенциала региона основывается на расчете налоговой базы по каждому виду налогов в региональном разрезе с учетом экономической специфики территории. Налоговые органы России осуществляют формирование системы показателей, являющейся основой для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета налогового потенциала, используя налоговый паспорт.
В литературе предлагаются различные формулы расчета налогового потенциала. Наиболее полно, по нашему мнению, отражает его составные элементы
НПРф = Фнп + Знп + Лн + Дн + Пш (6.2)
где НПРф – налоговый потенциал региона фактический;
Фнп – фактические налоговые поступления;
Знп – прирост задолженности по налоговым платежам за период;
Лн – сумма налогов, приходящаяся на льготы, предоставляемые налоговым и бюджетным законодательством;
Дн – суммы налогов, дополнительно начисленных по результатам контрольной работы налоговых органов;
Пн – налоговые потери по теневому сектору экономики.
Существенным недочетом данной формулы, нередко применяемой при прогнозировании налогового потенциала, является использование в качестве элемента фактических налоговых поступлений, поскольку их величина складывается под влиянием ряда случайных факторов, присущих прошлым периодам. Фактические налоговые поступления следует корректировать, исключив из них суммы «нетипичных» для соответствующего периода поступлений.
Более корректна, по нашему мнению, формула исчисления налогового потенциала, предлагаемая в экономической литературе рядом авторов:
НП = ?(Нбi ? Нсi) ? К1 ? К2 ?… ? Кi, i = n, (6.3)
где НП – налоговый потенциал;
Нб – налоговая база по i-му налогу;
Нс – налоговая ставка по i-му налогу;
K1, К2…, Кi – коэффициенты, определяющие заданные условия[38].
При этом следует подчеркнуть, что Нб – налоговая база по i-му налогу – это прогнозируемая величина, она определяется в зависимости от развития экономики региона, производственной базы, результатов деятельности хозяйствующих субъектов, доходов населения и других показателей, являющихся потенциальными объектами налогообложения.
Перечень коэффициентов, отражающих заданные условия исследования, может быть различен в зависимости от факторов, оказывающих влияние на величину налогового потенциала, к примеру, уровня инфляции, индекса потребительских цен.
Контрольные вопросы
1. В чем суть понятия налогового потенциала субъекта Федерации?
2. Каковы критерии группировки и виды налогового потенциала?
3. Какие факторы определяют уровень налогового потенциала региона?
4. Каким образом оценивают налоговый потенциал региона?
5. Какова взаимосвязь налогового потенциала и налоговой нагрузки?