10.2. Эффективность налогового контроля и пути ее повышения

Повышение эффективности налогового контроля способствует увеличению налоговых доходов и стимулированию производства с целью компенсации издержек, возникающих при реформировании налогообложения, направленном на снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков. Преобразования в налоговой системе без ущерба для доходной базы бюджета возможны лишь в сочетании с эффективным налоговым администрированием.

Эффективность налогового контроля характеризуется: уровнем мобилизации в бюджетную систему налоговых доходов и других обязательных платежей; полнотой учета налогоплательщиков и объектов налогообложения; качеством налоговых проверок, снижением числа судебных разбирательств и жалоб налогоплательщиков на действия субъектов налогового контроля; сокращением времени на контакты с налогоплательщиками.

Так, при определении эффективности налогового контроля используется ряд критериев.

1. Уровень оптимизации организационных структур и технологии работы налоговых органов. В этих целях осуществляется переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип деятельности с перераспределением численности персонала в пределах установленных Правительством РФ численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов. В последние годы проведены мероприятия по разработке и внедрению стандартизированных технологических процессов, укрупнению ИФНС России. В результате достигаются унификация процессов управления, повышение производительности труда, усиление блока, выполняющего контрольно-аналитические функции и обслуживание налогоплательщиков.

2. Эффективность расходов на содержание налоговых органов. Данный аспект подразумевает, что налоговая система должна обеспечивать стабильное поступление доходов государственного бюджета и рациональное расходование бюджетных средств на собственное развитие и содержание.

Для анализа эффективности налогового контроля используется два обобщающих взаимообратных показателя – показатель поступлений налогов и сборов на 1 руб. затрат на содержание налоговых органов (табл. 10.1) и показатель затрат на содержание налоговых органов на 100 руб. поступлений налогов и сборов.

Таблица 10.1

Эффективность расходов, направляемых на содержание налоговых органов в 2002–2006 гг., млрд руб.

Источник: Данные ФНС России (www.nalog.ru).

Совокупность показателей – показателя оценки эффективности расходов на содержание налоговых органов и итогового показателя оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, – характеризующих разные стороны деятельности налоговых органов, можно принять в качестве системы показателей эффективности работы налоговых органов.

За последние годы снижение эффективности налогового контроля происходит из-за роста нагрузки на одного работника налогового органа, выражающейся в уменьшении общей численности работников налоговых органов. Однако задолженность по налоговым платежам в бюджет, а также недоимки по налоговым платежам во все уровни бюджетной системы сокращаются.

Если рассматривать показатели эффективности налогового контроля, которые используются в других странах, можно привести в пример французский опыт. Показатель эффективности налогового контроля – количество проверок, которые проводит один проверяющий в год. К качественным показателям относятся, во-первых, сумма доначисленных налогов, при этом обязательно указывается причина доначислений (сознательное уклонение от уплаты налогов или небрежность, забывчивость), а также действия, предпринятые для того, чтобы налоги были уплачены в полном объеме; во-вторых, соотношение между затраченными средствами и общей величиной доначисленных сумм (соотношение сил и результатов). Это позволяет сравнивать между собой деятельность разных управлений и подразделений.

Для повышения эффективности налогового контроля используется особая система отбора налогоплательщиков для проверки.

1. На основе изучения дел налогоплательщиков по декларациям.

Декларации поступают в налоговые центры, где проверяется их формальная сторона. Затем полученная налоговыми органами информация сравнивается с данными, представленными налогоплательщиками. В настоящее время такие сопоставления осуществляются автоматически. В результате изучения деклараций сотрудники управления выявляют типичные нарушения и вносят соответствующие предложения.

2. Через поиск сторонней, внешней информации. С целью такого поиска на всех трех уровнях созданы специальные структуры, например на департаментском уровне – бригада контроля и поиска информации, на общенациональном – межрегиональные бригады. Кроме того, свои предложения вносят сотрудники, осуществляющие выездные проверки.

Отбор налогоплательщиков происходит на основе совокупности всей этой информации. При чем большая часть предложений о проверке исходит из налоговых центров. Структуры, занимающиеся поиском внешней информации, дают только 5 % предложений.

Кроме этой обязательной информации, сведения могут быть получены налоговой службой по трем основным каналам: в результате реализации ее права на запрос, в ходе налогового расследования, а также обыска и ареста документов.

Если выясняется, что предприятие уклоняется от уплаты налогов, автоматически предполагается, что его руководитель был в курсе, при этом бремя доказывания лежит на налоговых органах. В том случае, когда вина руководителя предприятия доказана (например, есть его подписи на финансовых документах), ему может быть предъявлено соответствующее обвинение, но только на основе решения суда. Это касается также лица, которое фактически осуществляло руководство предприятием. Интересно, что взыскание может быть обращено на личное имущество, личные доходы руководителя, причем в рамках налогового законодательства, а не уголовного преследования. При этом уголовное наказание не освобождает его от налоговых санкций[55].

Таким образом, в качестве факторов, способствующих повышению эффективности налогового контроля, можно выделить следующие:

? детализированное, подробное налоговое законодательство, в котором четко прописаны все процедуры налогообложения, а также реальное равноправие сторон в налоговых правоотношениях;

? преобладание функционального подхода в организации налоговых служб над отраслевым; функциональный принцип создает систему контроля и противовеса, дает возможность повысить квалификацию сотрудников и увеличить производительность труда за счет специализации и комплексного подхода; данный принцип обеспечивает единство при проведении налоговых процедур, например обжаловании действий налоговых органов, разборе претензий налогоплательщиков;

? наличие концепции налогового контроля, концентрация усилий специалистов на ключевых направлениях контроля; целенаправленный отбор предприятий для проверки на основе широкой информационной базы;

? оценка работы подразделений и сотрудников налоговой службы на базе четких критериев, создание стимулов для повышения эффективности налогового контроля.

В целях внедрения механизма материального стимулирования сотрудников налоговых органов в 2007 г. за качественное исполнение обязанностей, определяемых на основе критериев (показателей) оценки эффективности деятельности, была разработана методика оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС России. Названный механизм призван способствовать повышению эффективности налогового администрирования и управления результатами в деятельности налоговых органов.

Показатели, используемые для оценки эффективности деятельности налоговых органов, подразделяются на следующие группы:

? критерии оценки качества деятельности ФНС России (далее – критерии ФНС России) – показатели эффективности деятельности налоговых органов, одобренные на заседании Правительства РФ (протокол от 21 июня 2007 г. № 24);

? количественные показатели субъекта оценки – показатели, утверждаемые Руководителем ФНС России для оценки деятельности налоговых органов на год; рассчитываются на основании статистической отчетности налогового органа и программных комплексов, позволяющих сформировать количественные данные, используемые в алгоритме расчета;

? аналитические показатели субъекта оценки – показатели, не поддающиеся количественной оценке; оцениваются на основании проведенного анализа, полученных выводов, заключений, обзорных писем, служебных записок, наличия/отсутствия рекламаций и замечаний, а также других факторов.

Несмотря на то что в налоговом законодательстве предусмотрены механизмы, позволяющие предотвратить уклонение от налогов, некоторые потенциальные налогоплательщики находят способы ухода от налогообложения, например посредством создания так называемых фирм-однодневок. Налоговые органы ведут активную работу по выявлению субъектов хозяйственной деятельности, пытающихся минимизировать свои налоговые обязательства незаконными способами.

Необходимые признаки любой действенной системы налогового контроля – наличие рациональной организации отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок, дающей возможность выбрать наиболее эффективное направление использования ограниченных кадровых и материальных ресурсов налоговых органов; достижение максимальной результативности налоговых проверок при минимальных затратах усилий и средств, за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, вероятность обнаружения налоговых нарушений у которых представляется наибольшей; применение эффективных форм, приемов и методов налоговых проверок, основанных как на разработанной налоговым ведомством единой комплексной процедуре организации контрольных проверок, так и на прочной законодательной базе, предоставляющей налоговым органам широкие полномочия в сфере налогового контроля для воздействия на недобросовестных налогоплательщиков; использование системы оценки работы налоговых инспекторов, позволяющей объективно учесть результаты деятельности каждого из них, эффективно распределить нагрузку при планировании контрольной работы.

Реальными направлениями повышения эффективности налогового контроля могут стать изменение в порядке работы налоговых органов и выработка новых подходов, основанных на сравнительном анализе показателей налоговой отчетности налогоплательщиков, сумм начисленных и уплаченных налоговых платежей, а также факторов, влияющих на формирование налоговой базы.

Таким образом, повышение эффективности налогового контроля – одно из главных направлений совершенствования налогового администрирования.

Контрольные вопросы

1. Каковы, на ваш взгляд, направления повышения эффективности налогового контроля?

2. Какие показатели используются для оценки эффективности налогового контроля?

3. Каким образом можно использовать зарубежный опыт повышения эффективности налогового контроля в российской практике?

4. Проанализируйте состав и структуру расходов на содержание налоговых органов. Насколько, на ваш взгляд, целесообразна такая структура?

5. Насколько, на ваш взгляд, целесообразны предложенные критерии эффективности налогового контроля?