6.1. Методологические основы прогнозирования и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему

Прогнозирование и планирование поступлений налогов и сборов – одна из действенных управленческих функций государства в условиях экономики рыночного типа. Данные вопросы в России приобретают актуальность в связи необходимостью совершенствования налогового процесса, осуществления его различных направлений на основе единых методологических подходов. Определенным вкладом в создание методологических основ планирования налоговых поступлений в бюджетную систему стали отдельные публикации[15]. Вместе с тем существует необходимость в дальнейшей разработке методологии планирования налоговых поступлений как в теоретическом, так и прикладном аспектах, в частности: обосновании современных методов оценки налогового потенциала регионов; совершенствовании структуры и состава показателей налоговых паспортов регионов; более полном использовании для целей планирования аналитической информации о тенденциях в сфере налогообложения; улучшение организации процесса планирования налоговых поступлений; использовании многовариантных расчетов, основанных на различных методах планирования.

Содержание планирования налоговых поступлений как область научных и прикладных знаний вытекает, прежде всего, из той функции, которую оно выполняет в системе других автономных подсистем управления в налоговом администрировании. Такой функцией в соответствии с теорией менеджмента является планирование. В широком смысле содержание планирования – научное обоснование будущего поведения системы, ее частей, элементов, процессов и явлений.

Планирование включает принятие плановых решений уполномоченными на то органами, план обязателен к выполнению, в ряде случаев имеет силу закона (федеральные законы о федеральном бюджете, законы о бюджетах субъектов Российской Федерации, принятые соответствующими законодательными органами).

Будущее поведение системы может быть представлено и в виде прогноза. Прогнозирование – опережающее отражение будущего; вид познавательной деятельности, направленный на определение тенденций динамики конкретного объекта или события на основе анализа его состояния в прошлом. Прогноз – вероятностное суждение о возможном состоянии объекта, его отдельных элементах. Прогнозирование ряда экономических показателей – неотъемлемая часть планирования; создавая для него необходимую информационную базу, способствует обоснованности планирования.

Планирование налоговых поступлений в бюджетную систему представляет собой комплексный и многофакторный процесс разработки экономически обоснованного размера налоговых доходов (поступлений налогов и сборов, администрируемых налоговыми органами) в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в течение текущего финансового года от налогоплательщиков, зарегистрированных в соответствующих налоговых органах.

Цель планирования налоговых доходов (поступлений) – достижение максимально высокого уровня мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему страны.

Для достижения данной цели необходимо выполнять следующие задачи:

? обеспечивать исполнение доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

? увеличивать налоговые поступления в соответствии с приростом налоговых баз, а также в связи с положительным влиянием других экономических и социальных факторов;

? обеспечивать стабильность и непрерывность налоговых поступлений в течение финансового года;

? использовать различные методы налогового администрирования по максимальному вовлечению налогового потенциала в реальную сферу налоговых поступлений.

Значение налогового планирования заключается в объективной оценке возможных налоговых поступлений, необходимых для определения экономически обоснованных параметров контрольных (в том числе бюджетных) заданий.

Более полное представление об особенностях процесса планирования налоговых поступлений в бюджетную систему дает характеристика его основных аспектов, проявляющихся во взаимосвязи.

Планирование налоговых поступлений:

? базируется на научно обоснованной концепции построения бюджетной и налоговой систем государства, включающей разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней, а также определение конкретных пропорций распределения налогов между бюджетами;

? подчинено реализации налоговой политики государства, определяющей организационно-правовые принципы функционирования системы налогообложения и направления преобразования механизмов исчисления конкретных налогов;

? включает непосредственно расчеты конкретных сумм – контингентов налогов и сборов, мобилизуемых на данной территории, обеспечивающие экономически обоснованные качественные и количественные параметры бюджетных налоговых доходов;

? имеет единые принципиальные методические подходы к планированию налоговых поступлений для соответствующих уровней бюджетной системы.

Налоговыми органами в 1990-е гг. в основном использовался метод планирования «от достигнутого» по данным о фактических и ожидаемых налоговых поступлениях в предшествующих периодах по УФНС России и ИФНС России. Довольно часто такие задания не соответствовали реально возможным суммам платежей в бюджеты всех уровней. Во многих странах, обладающих стабильно функционирующей налоговой системой, методическое обеспечение процесса планирования налоговых поступлений основывается на экономических прогнозах с применением совершенного математического аппарата. Отечественный опыт составления таких расчетов невелик.

Следует подчеркнуть, что в последние годы в ФНС России, его территориальных структурах разрабатывается и внедряется в практику методология планирования налоговых поступлений, основанная на более тщательной подготовке информационной базы, использовании многовариантных проектировок, учитывающих многочисленные факторы, влияющие на размер налоговых поступлений, в том числе оценке влияния на поступления изменений, вносимых в налоговое законодательство, оценке налогового потенциала. Тем более что с началом автоматизации обработки информации в налоговых инспекциях появилась возможность использования экономико-статистических методов анализа и прогнозирования налоговых поступлений.

В планировании налоговых поступлений могут быть использованы различные методы, которые по содержанию целесообразно объединить в три группы (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Состав методов прогнозирования и планирования налоговых поступлений

К неформализованным методам относится метод прямого счета налоговых поступлений. Разработанные на его основе методики расчетов налоговых поступлений отражают механизмы исчисления налоговых платежей, предполагающих прогнозирование налоговых баз по различным налогам и сборам. В случае действия по одному налогу нескольких ставок прогноз налоговых баз осуществляется в разрезе видов налоговых ставок.

Для реализации данного метода используются материалы налоговых паспортов регионов, содержащие, как правило, раздел «Основные показатели налоговой базы по администрируемым налогам». Исчисленные суммы налоговых баз нуждаются в корректировке с учетом уровня собираемости, выпадения налоговых доходов в результате изменений законодательства о налогах и сборах, регулирования задолженности по налогам и сборам и других факторов. Несмотря на то что метод прямых расчетов формализуется в виде последовательных действий или представляется схематично как схема алгоритма методики расчета поступлений по конкретному налогу в бюджетную систему, он не относится к экономико-математическим методам.

Наиболее распространенный формализованный метод, используемый в прогнозировании и планировании налоговых поступлений, – экстраполяция динамики налоговых поступлений. Эти методы отличаются простотой, наглядностью и легко реализуются на персональных компьютерах.

Динамика налоговых платежей по отдельным видам налогов за определенный период времени (ряд лет) при соответствующих условиях может иметь устойчивую тенденцию. Фактически это проявляется в ежегодном приросте налоговых поступлений на несколько процентных пунктов. Наиболее существенные факторы, влияющие на этот процесс, – изменение уровня инфляции, прирост налоговых баз вследствие развития большинства видов экономической деятельности в регионах и в стране в целом. Перенос сложившейся тенденции на будущее возможен при относительной стабильности механизма налогообложения по конкретному налогу. Метод экстраполяции может использоваться в планировании налоговых поступлений при условии тесной корреляции показателей динамики налоговых поступлений и соответствующих экономических показателей, выступающих в качестве существенных факторов, влияющих на изменения налоговых платежей. Например, по налогу на прибыль организаций, применяющих общий режим налогообложения, таким фактором является совокупная прибыль по прибыльным предприятиям, сальдированный финансовый результат, удельный вес прибыльных организаций. По налогу на имущество организаций – среднегодовая стоимость имущества предприятий, подлежащая налогообложению, коэффициенты переоценок основных фондов. По акцизам на алкогольную продукцию – производственные мощности заводов, коэффициенты использования производственной мощности, индексы роста ставок акцизов. Приведенные примеры свидетельствуют о возможности построения однофакторных или многофакторных уравнений регрессии.

Экстраполяция динамики налоговых поступлений может применяться при обосновании планируемых поступлений как на год, так и по кварталам и месяцам. В последнем случае осуществляется экстраполяция показателя коэффициента сезонности.

Данный метод предполагает тщательный анализ информации статистических рядов, элиминирования влияния случайных факторов на фактические показатели. Для обеспечения надежности применения данного метода проводится анализ исходной информации о поступлениях налогов и сборов. Из фактических данных за отдельные годы исключаются суммы поступлений, полученные под влиянием неординарных факторов, нетипичных ситуаций в поведении налогоплательщиков.

Прогнозирование на основе временного ряда (трендовые модели) экономических показателей (в нашем случае это сумма налоговой базы, налоговых поступлений по отдельным налогам и сборам, темпы прироста налоговых баз, налоговых поступлений и другие показатели) относится к одномерным методам прогнозирования, базирующимся на экстраполяции, т. е. на продлении на будущее тенденции, наблюдавшейся в прошлом. При таком подходе предполагается, что прогнозируемый показатель формируется под воздействием большого количества факторов, выделить которые невозможно либо по которым отсутствует информация. В этом случае ход изменения данного показателя связывают не с факторами, а с течением времени, что проявляется в образовании одномерных временных рядов. В ходе решения задачи прогнозирования пользуются ограниченным количеством информации об одномерном временном ряде конечной длины. При этом в экономике исследуются дискретные временные ряды, наблюдаемые в дискретные моменты времени[16].

Используя трендовые модели, можно получать прогнозы на краткосрочный и среднесрочный периоды. Excel имеет средства для создания трендовых моделей, встроенные в построитель диаграмм.

Также могут использоваться в прогнозировании налоговых поступлений многофакторные экономико-математические модели. Модель линейной многофакторной регрессии представляет собой уравнение:

где Y – аргумент, к примеру сумма налоговых поступлений по i-му налогу;

х_i – i-й фактор, учитываемый при прогнозировании;

a – оцениваемые параметры уравнения.

При построении многофакторных регрессионных моделей, как и в случае с трендовыми моделями, необходимо иметь в виду, что линейная форма зависимости встречается редко. В связи с этим при отборе факторов целесообразно обосновать форму нелинейной связи, корреляции.

Виды планов налоговых поступлений следует рассматривать с помощью их классификации, что позволяет полнее представить содержание планирования налоговых поступлений.

В зависимости от назначения в процессе управления налогообложением целесообразно выделять прогнозирование налоговых поступлений и планирование налоговых поступлений.

По уровню органов власти и управления следует различать государственные (консолидированный план по Российской Федерации, план федерального уровня, региональные планы) и местные (муниципальных образований) планы налоговых поступлений.

С точки зрения временной определенности планы налоговых поступлений могут быть долгосрочные (более трех лет), среднесрочные (три года), краткосрочные (год), текущие, оперативные (квартал, месяц).

По степени охвата налогов и сборов: планы агрегированные (обобщенные по всем видам налогов и сборов); группированные по видам налогов и сборов (федеральные, региональные, местные); детальные (планы по конкретным налогам и сборам).

Исходя из субъектов налоговых платежей, различают планы налоговых поступлений от налогоплательщиков-организаций и от физических лиц.

В зависимости от этапа бюджетного процесса выделяют планы налоговых поступлений при обосновании налоговых доходов бюджетов и при исполнении бюджетов.

Контрольные вопросы

1. В чем сходство и отличие прогнозирования и планирования налоговых поступлений?

2. Каковы цель и задачи планирования налоговых поступлений в бюджетную систему?

3. Каковы основные аспекты содержания планирования налоговых поступлений в бюджетную систему?

4. Какие методы планирования налоговых поступлений в бюджетную систему используются налоговыми органами?

5. Каковы возможности применения методов экономико-математического моделирования в планировании налоговых поступлений в бюджетную систему?